Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1253/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi J.D., Rady Miasta L. i R.K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta L. J.D. na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...] i prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], w związku z utratą prawa wybieralności w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego na okres trzech lat, co stanowi wypełnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu burmistrza określonej w art. 26 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego wyczerpano procedurę związaną z wygaszaniem mandatu Burmistrza Miasta L., bowiem prawomocne orzeczenia sądów orzekające utratę prawa wybieralności w stosunku do burmistrza zostały skutecznie doręczone Radzie Miejskiej w L. w dniu [...] kwietnia 2011 r., a Rada najpóźniej po upływie miesiąca nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza, dlatego też Wojewoda Kujawsko - Pomorski w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. wezwał Radę Miejską w L. do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w L. poinformowała Wojewodę, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska w L. rozpatrzyła projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza L., lecz uchwała ta nie została podjęta.
W dniu [...] czerwca 2011 r. do Wojewody wpłynęło pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. od Przewodniczącej Rady Miejskiej w L., w którym podniesiono, że nie jest ona uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza L., a podstawę prawną zajętego przez Radę stanowiska stanowi art. 66 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 z późn. zm.), który utrzymał w mocy art. 30 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnianiu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.). Zdaniem Rady Miejskiej w L., o ile osoba skazana wyrokiem w postępowaniu lustracyjnym skorzysta z prawa do złożenia kasacji, to orzeczenie sądu drugiej instancji nie wywołuje skutków orzeczonych w prawomocnym wyroku do czasu rozpoznania kasacji.
Wojewoda Kujawsko - Pomorski nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Radę Miejską, wskazując, iż art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. utrzymał w mocy art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., ale tylko w odniesieniu do orzeczeń sądów lustracyjnych wydanych na podstawie przepisów z 1997 r., dlatego nieuzasadnione jest stosowanie tego przepisu do orzeczeń wydanych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy lustracyjnej. Podniesiono, że taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt K 19/08. Zatem w ocenie organu nadzoru art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. nie znajduje zastosowania w sprawie Burmistrza J. D., bowiem została ona wszczęta w okresie obowiązywania ustawy lustracyjnej z 2006 r. i była prowadzona zgodnie z przepisami tej ustawy. Wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w L. uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza L., Wojewoda Kujawsko - Pomorski pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, a następnie w dniu [...] września 2011 r. wydał wymienione na wstępie zarządzenie zastępcze.
Na zarządzenie zastępcze skargę wnieśli: J. D., R. M. L. i Zastępca Burmistrza Miasta L. – R. K. J. D. wniósł o uchylenie zastosowanego wobec niego środka nadzoru w postaci orzeczonego zarządzeniem zastępczym wygaśnięcia sprawowanego dotychczas mandatu Burmistrza, podnosząc, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. wniósł o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę z uwagi na złożenie kasacji do Sądu Najwyższego. Wniósł również o umorzenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę podkreślając, iż regulacja art. 66 ustawy z dnia 18 października 2006 r. czyni działania podjęte przez Wojewodę bezprzedmiotowymi.
Ponadto skarżący podniósł, iż Wojewoda odwołał się do dwóch zdań wybiórczo przyjętych z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. (K 19/08), co stało się przyczyną wadliwego w swojej treści zarządzenia. Zdaniem skarżącego Trybunał w części III. 4 wskazał na ciągłość regulacji zawartej w ewoluującej treści przepisu art. 30 ustawy z 1997 r. z istotnym sensem i celem ustawy z 2006 r. Wskazano, że motywy takiego rozstrzygnięcia związane były z nieodwracalnością skutków w stosunku do osób, których rozstrzygnięcia takie dotyczą oraz z zasadniczo odmiennej roli Sądu Najwyższego w ocenie kasacji od wyroków sądów drugiej instancji, ponieważ nierzadko również przed Sądem Najwyższym toczy się odrębne postępowanie dowodowe.
W skardze Rady Miasta L. podniesiono argumenty przywołane już ze skargi Burmistrza. Powołując się na piastowane stanowisko zastępcy Burmistrza skargę wniósł też R.K., który podzielił zarzuty i ocenę prawną wyrażoną w skargach Rady i Burmistrza.
W odpowiedziach na skargi Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem Sądu z dnia 11 stycznia 2012 połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Rady Miasta L. (II SA/Bd 1262/11) i R. K. (II SA/Bd 1258/11) ze skargą J. D. (II SA/Bd 1253/11), prowadząc sprawę pod sygnaturą II SA/Bd 1253/11.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. oddalił skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący, zastępca burmistrza, Rada Miasta i J. D. mają interes prawny w zaskarżeniu spornego zarządzenia zastępczego oraz że zaistniały też przesłanki do połączenia spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.
Oceniając formalnoprawne podstawy do wydania zarządzenia zastępczego Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania na gruncie aktualnego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 26 ust. 2 w zw. art. 1 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), jeżeli rada miasta, wbrew obowiązkowi nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu burmistrza, wojewoda wzywa radę do podjęcia odpowiedniej uchwały w terminie 30 dni. W przypadku niepodjęcia uchwały, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Wygaśnięcie mandatu następuje wskutek m.in. utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002 r.). Okolicznością potwierdzającą utratę wybieralności Burmistrza Miasta L. – J. D. jest prawomocne orzeczenie Sądu Apelacyjnego w G. z [...] marca 2011 r., sygn. akt [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Sądu Okręgowego w T., sygn. akt [...] z [...] września 2010 r.
Oceniając zarzuty skargi Sąd zestawił regulacje starej i nowej ustawy lustracyjnej. Wskazał, że ustawodawca w art. 30 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnianiu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) przyjął, że prawomocne orzeczenie sądu, stwierdzające fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia jest równoznaczne z utratą kwalifikacji moralnych do zajmowania funkcji publicznych co powoduje ex lege utratę zajmowanego stanowiska. W ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 z późn. zm.) w art. 21e ust. 1, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia, traktuje się jako obligatoryjną przesłankę pozbawienia tej osoby pełnionej funkcji publicznej, przy czym stosownie do art. 21e ust. 3 pozbawienie osoby lustrowanej pełnionej przez nią funkcji publicznej następuje z mocy prawa z dniem doręczenia orzeczenia sądu podmiotowi właściwemu w sprawie pozbawienia osoby lustrowanej pełnienia funkcji publicznej.
W ustawie z 1997 r. skutek pozbawienia funkcji publicznej powstaje z chwilą uprawomocnienia orzeczenia sądu, chyba że wniesiono kasację i przyjęto ją do rozpoznania. W ustawie z 2006 r. w art. 21e nie przewidziano zawieszenia działania z mocy prawa orzeczenia lustracyjnego na wypadek złożenia kasacji, lecz przyjęto, że skutek pozbawienia danej osoby funkcji następuje w chwili doręczenia przez prezesa sądu prawomocnego orzeczenia podmiotowi właściwemu w sprawie pozbawienia osoby lustrowanej pełnienia funkcji publicznej. Różny w obu ustawach moment powstania z mocy prawa skutku w postaci pozbawiania funkcji publicznej powoduje, że działanie art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. nie przystaje do rozwiązania zawartego w art. 21e ustawy z 2006 r. Skoro w starej ustawie skutek orzeczenia lustracyjnego powstaje z mocy prawa i wiąże się z wydaniem orzeczenia, a w nowej z doręczeniem go przez prezesa sądu, ewentualne działanie art. 30 ust. 4 miałoby sens dopiero po doręczeniu przez prezesa orzeczenia sądu organowi właściwemu w sprawie pozbawienia pełnienia funkcji, co jest rozwiązaniem wbrew literalnemu brzmieniu art. 30 ust.
4. W przypadku nie doręczenia prawomocnego orzeczenia przez prezesa a jednocześnie wniesienia kasacji stosowanie art. 30 ust. 4 byłoby bezprzedmiotowe. Jednocześnie ustawodawca nie uzależnił czynności doręczenia orzeczenia przez prezesa od tego czy wniesiono kasację. W art. 21e ust. 3 uznano, że prawomocne orzeczenie sądu prezes przesyła właściwemu podmiotowi. Oznacza to, że w chwili gdy orzeczenie stało się prawomocne (upływ terminu do wniesienia apelacji lub wydanie orzeczenia sądu odwoławczego) prezes ma obowiązek jego doręczenia wskazanemu podmiotowi.
Sąd podkreślił też, że w art. 30 starej ustawy i art. 21e nowej ustawy ustawodawca nadaje dodatkowe znaczenie orzeczeniu lustracyjnemu w postaci skutków prawomocnego wyroku niezależnie od jego treści. Oznacza to konieczność rozróżnienia wykonalności (skuteczności) wyroku, która dotyczy jego treści od przyjęcia innych skutków (nie wynikających wprost z treści wydanego orzeczenia), które ustawodawca dobrowolnie formułuje jako sankcję za kłamstwo lustracyjne. Z momentem wydania prawomocnego wyroku staje się on natychmiast wykonalny w zakresie treści, która z niego wynika. Prawomocność orzeczenia sądu kończy tok postępowania w danej sprawie i oznacza moc wiążącą orzeczenia, niwecząc możliwość negowania faktu wydania i treści orzeczenia ze wszystkimi skutkami materialnoprawnym i procesowym dla osądzonej sprawy. Orzeczenie prawomocne nadaje się do wykonania. Wniesienie kasacji nie pozbawia zaskarżonego orzeczenia prawomocności ani nie wstrzymuje z mocy prawa jego wykonania.
Art. 30 ust. 4 nie dotyczy wstrzymania wykonania wyroku lustracyjnego. Odnosi się on do dodatkowej warstwy merytorycznej stworzonej w związku z wydanym wyrokiem tj. ustaleniem innych skutków orzeczenia niż wypływających tylko z jego treści. Art. 30 stanowi poza tym funkcjonalną całość. Skoro ust. 4 tego artykułu jest funkcjonalnie powiązany z treścią zawartą w ustępach poprzedzających, a treść merytoryczna art. 21e nowej ustawy jest inna niż art. 30 starej ustawy i rozwiązania nowej ustawy prowadzące do ostatecznego pozbawienia funkcji są inne, art. 30 ust. 4 starej ustawy nie może mieć zastosowania do art. 21e nowej ustawy. W art. 66 ustawy z 2006 r. ustawodawca zawarł jednak przepis stanowiący, że traci moc ustawa z 11 kwietnia 1997 r. z wyjątkiem art.
30. W ocenie Sądu skoro w całej swojej warstwie merytorycznej art. 30 dotyczy w efekcie pozbawienia funkcji publicznej osoby lustrowanej i rozwiązania zawarte w art. 21e nowej ustawy też tą problematyką się zajmują, choć w innym ujęciu, włączenie art. 30 do procedury lustracyjnej i jej skutków w nowej ustawie jest zbędne. Także z powodów podanych wcześniej (odmiennej treści merytorycznej) działanie art. 30 ust. 4 zdaniem sądu nie ma zastosowania dla skutków orzeczeń wydanych pod rządami nowej ustawy lustracyjnej z 2006 r. Poza oceną sądu pozostaje celowość wprowadzenia do ustawy lustracyjnej "innych skutków orzeczenia lustracyjnego."
W wyroku TK 19/08 Trybunał stwierdził, że obie ustawy odmiennie określają skutki prawne orzeczeń lustracyjnych co jest wyrazem modyfikacji przyjętej przez ustawodawcę wizji lustracji, jej celów i założeń aksjologicznych. Skoro cele lustracji uległy modyfikacji, zatem również skutki prawne orzeczeń lustracyjnych mogły zostać przez ustawodawcę zróżnicowane. Ich odmienne określenie w obu ustawach lustracyjnych nie przesądza o niekonstytucyjności art. 66 ustawy z 2006 r. w części obejmującej zwrot "z wyjątkiem art. 30". Trybunał wyraźnie podkreślił, że określenie skutków orzeczenia lustracyjnego pozostaje w gestii ustawodawcy i jest konsekwencją przyjętej przez niego polityki rozliczeń z przeszłością. Także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., K 19/08 stwierdzono, że art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. określa skutki orzeczeń lustracyjnych wydanych na gruncie "tej ustawy" w odniesieniu do osób, które zgodnie z art. 3 tej ustawy zostały zaliczone do osób pełniących funkcję publiczną.
W tych warunkach należy uznać, że art. 66 ustawy z 2006 r. określa skutki prawomocnego orzeczenia sądu lustracyjnego, jednak wydanego na gruncie ustawy lustracyjnej z 1997 r. To, że został sformułowany jako przepis końcowy a nie przejściowy wobec analizowanej treści art. 30 i art. 21e nie może przesądzać, że w części obejmującej ust. 4 art. 30 ma zastosowanie do nowej ustawy. Ratio legis zachowania art. 30 wynika z konieczności zachowania wyników postępowań lustracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy z 1997 r. Nie można zatem stwierdzić, że pomimo wyłączenia jego działania do postępowań zakończonych na gruncie ustawy z 2006 r. przepis art. 66 nowej ustawy utrzymującej w mocy z art. 30 starej ustawy będzie przepisem martwym.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli J. D. oraz Rada Miasta L. Formułując identyczne zarzuty, zaskarżyli wyrok w całości.
Autorzy skarg kasacyjnych zarzucili Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. przepisu art. 125 § 1 pkt l p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku J. D. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego w G., złożonej do Sądu Najwyższego przez J. D., w sytuacji gdy rozprawa kasacyjna została wyznaczona na dzień 12 kwietnia 2012 roku. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucono również na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego zastosowania przepisów prawa przez Wojewodę Kujawsko - Pomorskiego, tj. przepisu art. 98a ust. 1 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym z 1990 roku w związku z przepisami art. 26 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z 2002 r. oraz przepisów art. 21e ust. 1 i 3 oraz 66 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz o treści tych dokumentów z 2006 roku (dalej jako ustawa lustracyjna z 2006 roku) w związku z przepisem art. 30 ust. 4 ustawy o ujawnianiu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne z 1997 roku (dalej jako ustawa lustracyjna z 1997 roku).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący wniósł do Sądu pierwszej instancji o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy kasacji wniesionej przez skarżącego od wyroku Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] marca 2011 roku. Niezależnie od tego, iż w ocenie skarżącego w świetle treści przepisu art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 roku, nie było żadnych podstaw do działania podjętego przez Wojewodę, wskazywał on, iż już tylko z uwagi na szacunek dla Sądu Najwyższego, wstrzymanie się z rozstrzyganiem przez sąd pierwszej instancji w tej sprawie było jak najbardziej wskazane. Ostateczne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego (a wcześniej wojewody), ma charakter całkowicie nieodwracalny. Zawieszenie postępowania zarówno przez Wojewodę, a następnie przez sąd administracyjny, było ze wszech miar wskazane.
Eliminowałoby również konieczność rozstrzygania przez sąd pierwszej instancji zawiłych kwestii prawnych, bowiem po rozstrzygnięciu Sądu Najwyższego sprawa będzie w najwyższym stopniu oczywista i jednoznaczna.
Co do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w istocie sąd pierwszej instancji nie tyle samodzielnie dokonał błędnego zastosowania przepisów prawa, ile zaakceptował błędne zastosowanie przepisów prawa, w uzasadnieniu wyroku wypowiadając się w sposób ograniczony.
Odnosząc się do rozważań Wojewody Kujawsko - Pomorskiego bezkrytycznie przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie wskazują iż art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 roku, formułuje dyspozycję, w myśl której negatywne "skutki" prawomocnego orzeczenia w stosunku do osoby lustrowanej określone w przepisach art. 30 ust. 1-3, w przypadku złożenia kasacji w terminie przewidzianym dla stron, nie "zachodzą". Katalog "skutków" określonych w przepisach art. 30 ust. 1-3 ustawy z 1997 roku, jest w istocie tożsamy z konsekwencjami złożenia nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego przewidzianego przepisami ustawy z 2006 roku. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji przyjmując istnienie różnic co do skutków prawomocnych orzeczeń sądowych skierowanych wobec osób składających nieprawdziwe oświadczenia lustracyjne na gruncie starej i nowej ustawy lustracyjnej. Skutki te w obu regulacjach mają dwojaki charakter natychmiastowy (bieżący) oraz skierowany na przyszłość.
Skutkiem bieżącym dla osoby lustrowanej, jest utrata stanowiska publicznego, z piastowaniem którego wiąże się że się konieczność posiadania zaufania. Natomiast skutkiem na przyszłość, jest zakaz ubiegania się o stanowiska publiczne w określonej orzeczeniem sądu perspektywie czasowej.
Istotnym jest rozważenie treści owych regulacji w odniesieniu do skutków bieżących. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, kwestią drugorzędną jest tryb powiadamiania o treści orzeczenia odpowiednich organów, organów odpowiedzialnych za te powiadomienia, czy procedur towarzyszących realizacji orzeczenia. Jest też w istocie rzeczą wtórną rozważanie, czy wyrok sądu karnego drugiej instancji jest prawomocny czy też nie i co oznacza prawomocność orzeczenia. Kwestią fundamentalną pozostaje natomiast rozważenie, czy przepis art. 66 ustawy z 2006 roku, jest, jak chce Sąd pierwszej instancji, w istocie pomyłką ustawodawcy i znalazł się w tej ustawie przypadkiem, czy przeciwnie, usytuowanie tego przepisu w określonym kształcie i miejscu, miało racjonalne uzasadnienie.
Sąd pierwszej instancji w ślad za wywodami Wojewody przyjął, iż przepis art. 66 odnosi się do spraw powstałych na gruncie ustawy z 1997 r. O bezpodstawności takiego stanowiska świadczy fakt, iż przepis art. 66 w swojej pierwotnej postaci zawierał dyspozycję, która w sposób nie stawiający żadnej wątpliwości zamykała kwestię spraw sądowych, powstałych na gruncie ustawy z 1997 roku. Pierwotna treść przepisu art. 66 ust. 2 ustawy z roku brzmiała bowiem następująco: "W terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy Sąd Apelacyjny w Warszawie oraz Sąd Najwyższy umorzą będące w toku postępowania prowadzone na podstawie ustawy, o której mowa w ust. 1". Ustawa z 2006 roku weszła w życie w dniu 15 grudnia roku, zatem wszystkie postępowanie prowadzone na gruncie ustawy z 1997 zostały zakończone w dniu 15 marca 2007 roku. Dodać też należy, iż na mocy noweli do ustawy z 2006 roku, przepis art. 66 ust. 2 został usunięty, ale tylko dlatego, że nowela ta weszła w życie również w dniu 15 marca 2007 roku.
W kontekście powyższych rozważań całkowicie pozbawione sensu jest suponowanie, iżby przepis ten odnosił się do spraw wynikających z ustawy z 1997 roku. Nie było takiej potrzeby, bowiem w dacie wejścia w życie nowej ustawy lustracyjnej wszystkie postępowania powstałe na gruncie starej ustawy zostały (przynajmniej w świetle przepisów prawa) umorzone. Jest zatem w konsekwencji zupełnie klarownym, iż przepis art. 66 ustawy z 2006 roku może odnosić się wyłącznie do orzeczeń, powstałych na gruncie przepisów tejże ustawy. Jest też oczywistym, iż utrzymanie w mocy przepisu art. 30 ust. 4 starej ustawy musi się odnosić do postępowań sądowych powstałych na gruncie nowej ustawy lustracyjnej. Wskazano na to w treści uzasadnienia skargi na zarządzenie, czego niestety sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł.
Odnosząc się do kwestii braku podstaw do zastosowania przepisu art. 98a ustawy o samorządnie gminnym autor skargi kasacyjnej podał, że jak widać z powyższych rozważań, Wojewoda nie miał żadnych podstaw aby działać w przedmiotowej sprawie w trybie przewidzianym przez przepis art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, co było konsekwentnie podnoszone przez skarżącego oraz zwłaszcza przez Radę Miasta L. Skoro bowiem przepis art. 66 ustawy z 2006 roku suspendował prawomocność rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w G. do czasu rozstrzygnięcia kasacji przez Sąd Najwyższy, nie zaszły żadne przesłanki do wygaszenia mandatu burmistrza, a tym samym Rada Miasta L. nie miała obowiązku wygaszania tegoż mandatu. Wojewoda winien był zatem powstrzymać się od działania nadzorczego, a wydając zarządzenie zastępcze, naruszył on swoje uprawnienia. Sąd pierwszej instancji wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie uchylił zarządzenia Wojewody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autorzy obu wniesionych skarg kasacyjnych podnoszą identyczne argumenty, które dotyczą bądź naruszenia prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania. W obu skargach zarzuty naruszenia prawa materialnego mają decydujące znaczenie, stąd też od nich winna rozpocząć się analiza argumentów, wskazanych w ich ramach w rozpatrywanych skargach kasacyjnych.
W obu skargach kasacyjnych nacisk argumentacyjny położony został na błędne zastosowanie art. 98a ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), a także art. 21e ust. 1 i ust. 3 oraz art. 66 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2006 r.") w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnianiu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm., dalej "ustawa z 1997 r.").
W skardze kasacyjnej nie został przybliżony wprawdzie kontekst, w jakim upatruje się błędnego zastosowania każdego z powyższych przepisów w ramach procesu decyzyjnego, prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, niemniej z analizy argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skarg kasacyjnych wynika, iż efekt błędnego zastosowania art. 98 i art. 98a u.s.g. wynika z błędnej wykładni wskazanych przepisów obu ustaw lustracyjnych, prowadzącej do zrekonstruowania z tych przepisów normy o takim zakresie zastosowania art. 21e i art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., który wyłącza odwołanie się do przesłanki określonej w art. 30 ust. 4 ustawy lustracyjnej z 1997 r.
Zarzut ten w ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zarzutem zasadnym. Kwestie interpretacyjne wiążą się niewątpliwie z takim sformułowaniem art. 66 ustawy z 2006 r., w ramach którego derogacja całej ustawy z 1997 r. z wyjątkiem jej art. 30 rodzi pytanie o możliwość zastosowania tego przepisu, a właściwie jego ust. 4 do postępowań wszczętych już na gruncie ustawy z 2006 r.
Art. 66 ustawy z 2006 r. umieszczony został w rozdziale 7 tego aktu, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". W wersji pierwotnej jego jednostką redakcyjną był ust. 2, który normował kwestię umorzenia postępowań prowadzonych na gruncie ustawy z 1997 r., co miało się stać w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 2006 r. (15 grudnia 2006 r.), czyli do dnia 15 marca 2007 r. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 66 ust. 2 ustawy z 2006 r. miał charakter przepisu przejściowego, z którego istotą związano obowiązywanie art. 30 ustawy z 1997 r. Uchylenie ust. 2 tego przepisu z dniem 15 marca 2007 r. przy jednoczesnym pozostawieniu jego ust. 1, który po uchyleniu stał się art. 66 bez podziałów redakcyjnych, w ramach którego w dalszym ciągu składnikiem jego treści jest pozostawienie obowiązywania art. 30 ustawy z 1997 r., prowadzi do potrzeby określenia istoty tego przepisu odsyłającego w świetle regulacji art. 21 ustawy z 2006 r.
W szczególności istotnym jest pytanie, jaki charakter ma art. 66 w wersji aktualnej w kontekście rozróżniania przepisów końcowych i przejściowych oraz założenia o racjonalności prawodawcy, a właściwie o racjonalności regulacji, stanowiącej efekt procesu legislacyjnego. Lektura całego rozdziału 7 ustawy z 2006 r., zatytułowanego "Przepisy przejściowe i końcowe" prowadzi do wniosku, że przepisy art. 56-65 w tym rozdziale mają charakter przepisów przejściowych, zaś art. 67 - przepisu końcowego. Istotny dla kontroli kasacyjnej art. 66 natomiast ma charakter podwójny, jest po części przepisem końcowym (wówczas gdy deroguje ustawę z 1997 r.), a po części przepisem przejściowym. W tym kontekście stwierdzenie Sądu I instancji (s. 10 uzasadnienia), iż przepis ten jest przepisem końcowym nie jest twierdzeniem zasadnym, co jednak nie ma znaczenia dla wyniku kontroli kasacyjnej. Aktualnymi pozostają, w związku z przyjętymi wcześniej założeniami, właściwości tego przepisu jako także przepisu przejściowego, mimo uchylenia art. 66 § 2 ustawy z 2006 r., mającego charakter przepisu wyłącznie przejściowego.
Przyjęcie założenia o racjonalności regulacji, nakazującego traktowanie każdego fragmentu tekstu prawnego jako posiadającego treść normatywną i mogącego być częścią zrekonstruowanej normy prowadzi do wniosku, iż w aktualnej wersji normatywnej cecha przejściowości wiąże się z możliwością zastosowania art. 30 ustawy z 1997 r. do postępowań, które z jakichś powodów nie zostały umorzone do czasu wskazanego w art. 66 ust. 2 ustawy. Zawarcie bowiem w akcie prawnym nakazu określonego w art. 66 ust. 2 ustawy, nie musi oznaczać, że dyspozycja tego przepisu została w pełni wykonana (aspekt wyłącznie normatywny tej dyspozycji dostrzega także autor skargi kasacyjnej na jej s. 6), a utrata przez ten przepis mocy obowiązującej z dniem wskazanym jako końcowa data dla podniesionych wcześniej umorzeń w sytuacji, gdyby jakieś postępowanie umorzonym nie zostało, spowodowała konieczność pozostawienia regulacji art. 66, zawierającej wyjątek w postaci niederogowania art. 30 ustawy z 1997 r. Oznacza to, z punktu widzenia kwestii podniesionej wyżej, że art. 66 w aktualnym brzemieniu ma charakter przepisu końcowego w części derogującej oraz przejściowego w części określającej wyjątek w stosunku do art. 30 ustawy z 1997 r., stanowiącego w pewnym sensie kontynuację przejściowości uchylonego art. 66 ust. 2 ustawy z 2007 r.
Przejściowy charakter odesłania do art. 30 ustawy z 1997 r. w ustawie z 2007 r. powoduje konieczność określenia zakresu zastosowania art. 30 ustawy z 1997 r. w świetle treści normatywnej regulacji art. 21 ustawy z 2006 r., zastępującej co do istoty regulację art. 30 ustawy z 1997 r. Porównanie obu powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że art. 21 stworzył pełny zakres regulacji normatywnej, odnoszący się do postępowań wszczętych pod rządami nowej ustawy. W szczególności, stanowiący przedmiot zarzutu kasacyjnego art. 21e ustawy z 2007 r. reguluje kwestię kompleksowo, odwołując się do kategorii prawomocności orzeczeń oraz doręczenia orzeczenia, ponadto wiążąc z tym doręczeniem niejako "automatyczny" skutek w postaci pozbawienia osoby lustrowanej pełnionej funkcji publicznej. Odesłanie z art. 66 ustawy z 2006 r. do art. 30 ustawy z 1997 r. nie może zatem w żadnym zakresie dotyczyć uregulowanych w ustawie z 2006 r. kwestii stanowiących przedmiot regulacji art. 30 ust. 1 – ust. 3 ustawy z 1997 r. Pozostaje jednak rozstrzygnięcie kwestii, czy takie odesłanie może odnosić się do możliwości zastosowania art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r., skoro regulacja ustawy z 2006 r. kwestii określonej w tym przepisie nie zawiera.
Art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. określa, iż skutki określone w ust. 1- ust. 3 tego przepisu (m.in. utrata kwalifikacji moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji publicznych, utrata zajmowanego stanowiska lub funkcji) zachodzą w przypadku niewniesienia kasacji w terminie przewidzianym dla stron oraz pozostawienia kasacji bez rozpoznania lub jej oddalenia. Oznacza to, że wniesienie i przyjęcie kasacji do rozpoznania wyłącza powyższe skutki.
W ocenie Składu Orzekającego, potraktowanie art. 66 ustawy z 2006 r. jako przepisu przejściowego w części dotyczącej odesłania do art. 30 ustawy z 1997 r. prowadzi do wniosku, że art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. może znaleźć zastosowanie jedynie do spraw wszczętych pod rządami starej ustawy z 1997 r. Natomiast jego zastosowanie do postępowań wszczętych i toczących się na gruncie nowej ustawy z 2006 r., nie tylko nie znajduje skutecznego uzasadnienia normatywnego, ale dodatkowo prowadziłoby do dysfukcjnonalności regulacji art. 21e ust. 3 ustawy z 2006 r. Na gruncie bowiem tego przepisu, w powiązaniu w ramach wykładni systemowej z przepisami art. 21e ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2006 r., wskazującego jednoznacznie na skutek doręczenia podmiotowi, o którym mowa w ust. 2 (właściwemu w sprawie pozbawienia osoby lustrowanej pełnienia funkcji publicznej) prawomocnego orzeczenia, o którym mowa w ust. 1 (stwierdzającego fakt złożenia przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego).
Polega on na pozbawieniu osoby lustrowanej pełnionej przez nią funkcji, przy czym skutek ten następuje z mocy prawa z dniem doręczenia tego orzeczenia, co jest jednocześnie zmaterializowaniem przesłanki, która występuje w ust. 1 tego przepisu. Nie tylko więc doręczenie to nie ma żadnego związku z późniejszym w stosunku do tego momentu wniesieniem kasacji, ale także, gdyby wniesienie kasacji miało mieć znaczenie dla przesunięcia terminu pozbawienia funkcji, regulacja wiążąca te skutki z doręczeniem prawomocnego orzeczenia nie dałaby się racjonalnie uzasadnić.
Sąd I instancji zasadnie w tym kontekście ustalił (s. 6-7 uzasadnienia wyroku) normatywną treść art. 21e ustawy z 2006 r. oraz prawidłowo określił jej relację do treści regulacji ustawy z 1997 r.
Wykładnia łączna wskazanych wyżej jednostek redakcyjnych art. 21e ustawy z 2006 r. prowadzi do konkluzji, iż jest to regulacja kompleksowa w zakresie normatywnie określonych skutków wydania i doręczenia prawomocnego orzeczenia sądu lustracyjnego. Brak jakichkolwiek odesłań do innych fragmentów art. 21 odnośnie do ograniczenia rygoryzmu wynikającego z art. 21e ustawy, w sytuacji braku wątpliwości na gruncie art. 21b ust. 5 tej ustawy, iż orzeczenie sądu wydane w drugiej instancji jest prawomocne, powoduje, że uzależnienie pozbawienia funkcji od warunków występujących w art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. byłoby niezasadne od strony właściwości systemowych regulacji ustawy z 2006. Zwłaszcza, że nie jest tak, że ustawodawca nie dostrzega w ogóle sytuacji związanej z wniesieniem kasacji od orzeczenia prawomocnego, co, jeśli miałoby miejsce, mogłoby w jakimś zakresie usprawiedliwiać rozważenia skutków wniesienia kasacji na gruncie art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. Otóż ustawa z 2006 r. reguluje kwestię wniesienia kasacji w art. 21b, wyraźnie ograniczając katalog podmiotów uprawnionych (Prokurator Generalny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich) oraz określając tryb (z urzędu lub na wniosek osoby lustrowanej) oraz warunki i termin do jej wniesienia (12 miesięcy od daty uprawomocnienia się orzeczenia). Jednocześnie brak jest w tej sytuacji jakiejkolwiek modyfikacji treści art. 21e ustawy przez regulacje art. 21b w kontekście skutków wniesienia kasacji.
Racjonalnie zbudowany system regulacji nie może zawierać w jednym akcie regulacji wyraźnie określającej skutki doręczenia prawomocnego orzeczenia w postaci pozbawienia z mocy prawa wraz z tym doręczeniem pełnionej funkcji publicznej (art. 21e) a jednocześnie, poprzez odesłanie z przepisów przejściowych i końcowych (art. 66 ustawy z 2006 r.), powodować zawieszenie tych skutków poprzez zastosowanie regulacji art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. w sytuacji, gdy unormowanie dotyczące wnoszenia kasacji w art. 21b ustawy z 2006 r., ograniczając katalog podmiotów uprawnionych oraz w żadnym zakresie nie nawiązując do treści art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. (tym bardziej do tego przepisu nie odsyłając), a dodatkowo także nie wiążąc z wniesieniem kasacji żadnych skutków dla zawieszenia prawomocności orzeczenia, z tą regulacją art. 30 ust. 4 pozostaje w pragmatycznej sprzeczności. Racjonalnie zbudowany system prawny nie może, innymi słowy, poprzez przyjęcie formuły odpowiedniego stosowania przepisów innej ustawy niweczyć skutków wyraźnie sformułowanych przepisów regulacji podstawowej.
Nie ma znaczenia dla wyniku kontroli kasacyjnej argument podniesiony przez autora skargi kasacyjnej, iż katalog skutków określonych w art. 30 ust. 1-3 oraz ustawy z 2006 jest "w istocie tożsamy". Stwierdzenie tego podobieństwa nie zmienia bowiem wskazanej wyżej relacji systemowej oraz charakteru przepisu art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. Podobnie, nie może stanowić skutecznego uzasadnienia argumentacji autora skargi, wiązanie sensu utrzymania działania art. 30 ust. 4 ustawy z 1997 r. do postępowań prowadzonych na gruncie ustawy z 2006 r. z ekstraordynajnością postępowań lustracyjnych czy nieodwracalnością skutków orzeczeń lustracyjnych lub szanowaniem rozstrzygnięć Sądu Najwyższego w tych sprawach.
Powyższej konstatacji nie zmienia argumentacja Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowana w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. K 19/08. Jego przedmiotem była kontrola konstytucyjności m.in. art. 30 ustawy z 1997 r. oraz art. 66 ustawy z 2006 r. Trybunał, będąc związanym wnioskiem, skoncentrował się na tej części art. 66 ustawy, która brzmi "z wyjątkiem art. 30", ale uczynił to w zakresie, w jakim dotyczy on osób pełniące funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-15 i 47 ustawy z 2006 r. (sędziowie, prokuratorzy i adwokaci). Nie odnosi się zatem do kwestii związanych z treścią ust. 4 tego przepisu w kontekście wniesienia kasacji, natomiast wskazuje w tekście uzasadnienia na fakt określania przez art. 30 ustawy z 1997 r. skutków orzeczeń lustracyjnych wydanych na gruncie tej ustawy z 1997 r. (akapit 4.1), co wzmacnia sformułowane wcześniej przekonanie o przejściowym charakterze przepisu odsyłającego do art. 30 ustawy z 1997 r.
W konsekwencji, w świetle przytoczonych argumentów i ustaleń interpretacyjnych, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 21e ust. 1 i ust. 3 oraz art. 66 ustawy z 2006 r. w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy 1997 r.
Konstatacja powyższa prowadzi do stwierdzenia niezasadności zarzutu, wskazującego na brak podstaw do zastosowania art. 98a u.s.g., bowiem przesłanki do wygaszenia mandatu burmistrza zaszły na gruncie art. 21e ust. 3 ustawy z 2006 r. Sąd I instancji zaś zasadnie nie uchylił zarządzenia zastępczego, wydanego w następstwie nie podjęcia przez Radę Gminy L. uchwały w tym przedmiocie.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powodu nieuwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Brak jest bowiem podstaw do wiązania z wniesieniem kasacji na gruncie art. 21e ustawy 2006 r. przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ nie występuje relacja zależności rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach sądowej kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego od wyniku rozpoznania kasacji od prawomocnego orzeczenia w rozumieniu art. 21e ustawy z 2006 r.
Nie mógł okazać się także zasadnym w kontekście wyniku kontroli kasacyjnej, nie podnoszony w samej skardze kasacyjnej oraz nie wiążący się z przesłankami art. 183 § 2 p.p.s.a., a wskazany na rozprawie zarzut oparcia zarządzenia zastępczego Wojewody m.in. na art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Wymienienie bowiem w podstawie zarządzenia przepisu, którego ust. 1 oraz ust. 2 z dniem 21 lipca 2011 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11) utracił moc, a więc w dacie wydawania zarządzenia ([...] września 2011 r.) nie mógł stanowić jego podstawy normatywnej, nie miało charakteru określającego zasadniczy element tej podstawy, bowiem był on powołany jako przepis, nieokreślony w dodatku co do jednostki redakcyjnej, pozostający jedynie w związku ze wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ordynacji wyborczej do rad powiatów i sejmików województw.
W świetle powyższych wywodów i ustaleń, dokonanych w toku kontroli kasacyjnej, zaskarżony wyrok należało uznać za zgodny z prawem, co na gruncie art. 184 p.p.s.a. prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.