Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1404/23

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 22 marca 2023 r., VII SA/Wa 2464/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 3 października 2022 r., nr 1060/2022, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku (PINB) decyzją z 26 listopada 2015 r., nr 149/2015, zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego M.B. i D.B. (inwestorzy) z częścią gospodarczą, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w C., zrealizowanego na podstawie decyzji wydanej przez Urząd Gminy [...] z 11 września 1992 r., nr 309/452/92, z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i wykonania ich zgodnie z powyższym projektem, tj. wykonanie barierki ochronnej przy drzwiach balkonowych usytuowanych na poddaszu, a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą.
3. 2.2. Sąd wojewódzki ustalił, że następnie PINB decyzją z 14 września 2018 r., nr 134/18, udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego, zaś MWINB decyzją z 19 sierpnia 2020 r., nr 932/2020, umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek A.K. z 7 listopada 2019 r., w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z 14 września 2018 r.
4. 2.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2464/22 kolejno wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 12 października 2020 r., znak: DON.7100.222.2020.MWG, uchylił w całości powyższą decyzję MWINB i przekazał sprawę organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia. MWINB decyzją z 14 grudnia 2020 r., nr 1423/2020, stwierdził nieważność decyzji PINB z 14 września 2018 r., nr 134/18. W uzasadnieniu wskazał, że dokonując analizy tej decyzji dopatrzył się kwalifikowanej wady prawnej, która uzasadniała stwierdzenie jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa.
5. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pracownicy PINB przeprowadzili obowiązkową kontrolę na nieruchomości inwestycyjnej, w jej wyniku nie stwierdzono jakichkolwiek niezgodności (odstępstw) z przedłożoną dokumentacją projektową, tj. projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym budynku mieszkalnego. Zawiadomieniem z 8 lipca 2022 r. organ powiatowy poinformował strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku. Następnie PINB decyzją z 10 sierpnia 2022r., nr 79/2022, udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.
6. 2.5. A.K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
7. 2.6. W wyroku przywołano argumentację organu odwoławczego, który wskazaną na wstępie decyzją z 3 października 2022 r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.). MWINB wyjaśnił, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a tej ustawy. W sprawie konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikała z prowadzenia postępowania naprawczego, zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 uPb.

MWINB przywołał, że inwestorzy złożyli 18 lipca 2018 r. do PINB wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornnego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, zrealizowanego na podstawie decyzji PINB z 26 listopada 2015 r., nr 149/2015. Do ww. wniosku załączono m. in.: informację uprawnionego geodety o usytuowaniu obiektu budowlanego na działce inwestycyjnej w C., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu/działki, potwierdzenie odbioru przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego oraz przyłącza elektroenergetycznego, ocenę techniczną budynku.

Ponadto przedłożono oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu budynku zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz o doprowadzeniu terenu budowy do należytego stanu i porządku, użytych do budowy materiałach posiadających atesty i certyfikaty. Inwestorzy przedłożyli inwentaryzację geodezyjną, protokół sprawozdawczy-opiniodawczy z dokonanej kontroli i oględzin przewodów kominowych i podłączeń dymowych, wentylacyjnych oraz urządzeń pomocniczo-kominowych w ww. budynku, ocenę techniczną ww. budynku, oraz protokoły pomiarów elektrycznych. PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę na ww. nieruchomości w obecności inwestora. W jej wyniku nie stwierdzono niezgodności (odstępstw) z przedłożoną dokumentacją projektową, tj. projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym, jak też innych naruszeń.

2.7. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2464/22 przywołano, że MWINB odnosząc się do treści odwołania zauważył, że przedłożony projekt budowlany zamienny omawianego budynku został zatwierdzony decyzją PINB z 26 listopada 2015 r., nr 149/2015, którą MWINB decyzją z 29 marca 2016 r., nr 527/16 utrzymał w mocy. Z kolei WSA w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 1107/16, oddalił skargę A.K. na ww. decyzję organu wojewódzkiego.

W ocenie organu odwoławczego, na obecnym etapie nie podlegają ocenie przyjęte rozwiązania projektowe (w tym również usytuowanie przedmiotowego budynku). PINB ocenił zgodność realizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powołując się na orzecznictwo wyjaśniono, że rozwiązania i parametry techniczne wskazane w projekcie budowlanym stanowią dla organów nadzoru budowlanego wzorzec kontroli przeprowadzanej w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy, zatwierdzony projekt budowlany jest wiążący, zaś organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania z art. 59 uPb, nie mogą formułować ocen, które kwestionowałyby treść zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ miał obowiązek stwierdzić, czy nie występują nieprawidłowości uzasadniające podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym.

W przedmiotowej sprawie powyższe zostało ustalone. Z protokołu kontroli obowiązkowej wynika, że brak jest niezgodności (odstępstw) z zatwierdzoną dokumentacją projektową, czy też innych naruszeń. Zdaniem MWINB, decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości.

1. 3.1. Z tą decyzją MWINB nie zgodziła się A.K., wnosząc skargę i zarzuciła naruszenie:
2. a) art. 56 i art. 57 uPb poprzez bezzasadne uznanie, że występując o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestorzy przedłożyli kompletną i aktualną dokumentację,
3. b) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy i nieobiektywny.

1. 3.2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, MWINB nie ustosunkował się do podniesionych w jej odwołaniu zarzutów, w którym wskazała na zdezaktualizowanie określonych dokumentów, a także podniosła zarzut, że budynek został wybudowany niezgodnie z projektem. Wyjaśniła, że nie można legalnie zaprojektować budynku, gdy stoi on w ostrej granicy, bowiem narusza to warunki techniczne rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

1. 3.3. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie.

1. 3.4. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

1. 3.5. W motywach powyższego orzeczenia sąd pierwszej instancji przypomniał, że prawomocnym wyrokiem z 17 stycznia 2017 r. WSA w Warszawie oddalił skargę A.K. na ww. decyzję MWINB z 29 marca 2016 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Dlatego też skarżąca nie mogła już w postępowaniu niniejszym skutecznie prawnie kwestionować prawidłowości zamiennego projektu budowlanego; a do tego wyłącznie sprowadza się użyta przez nią argumentacja w sprawie wywołanej skargą.

Dalej sąd a quo wskazał, że z akt sprawy wynika, że PINB 5 lipca 2022 r., przeprowadził obowiązkową kontrolę na nieruchomości, nie stwierdzając w protokole z tej kontroli jakichkolwiek niezgodności (odstępstw) z przedłożoną dokumentacją projektową, tj. projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym budynku mieszkalnego. Inwestor przedłożył ponadto organowi dokumentację, potwierdzającą prawidłowość wykonanych robót. Zdaniem sądu wojewódzkiego z uwagi na powyższe, organ I instancji - nie stwierdzając odstępstw od zamiennego projektu budowlanego – nie mógł nie udzielić pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 1 uPb).

1. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.K. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając wskazany wyrok w całości.

1. 4.2. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, tj.:
2. 1) "art. 141 § 1 lit. c) p.p.s.a." (zapewne chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja oparta została na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w zakresie w jakim pomijała informację o dokonanej zmianie sposobu użytkowania części budynku, wykorzystywanego jako warsztat blacharski w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, a nie jak wskazano w dokumentacji projektowej - budynku gospodarczego, czyli służącego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych lub przechowywania przedmiotów;
3. 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 71 i art. 71a uPb w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4. 3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) przez nieprawidłową realizację ustawowego obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 71 i art. 71a uPb w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 4.3. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

1. 4.4. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie eksponowała fakt wykorzystywania części gospodarczej budynku do prowadzenia warsztatu blacharskiego, na co wskazywać mają dane z ewidencji działalności gospodarczej, gdzie pod adresem przy ul. [...] w C. zarejestrowana jest działalność pod firmą D. W przekonaniu skarżącej zalegalizowany budynek gospodarczy stanowi w istocie warsztat. Jej zdaniem WSA powinien więc był zwrócić uwagę na tę okoliczność i zobowiązać organy nadzoru budowlanego do zbadania, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania w porównaniu do sposobu użytkowania budynku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę i późniejszych decyzjach.

1. 4.5. W piśmie z 5 czerwca 2023 r. strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

1. 4.6. Z kolei przy piśmie procesowym z 30 czerwca 2023 r. skarżąca kasacyjnie przesłała 10 zdjęć z prośbą o załączenie do skargi kasacyjnej, które przedstawiają samowolę budowlaną w granicy jej nieruchomości, dokonaną przez inwestorów (tuż po rozbudowie budynku gospodarczego oraz po ociepleniu budynku). Informuje, że inwestorzy wywozili maszyny oraz sprzęt z zakładu blacharsko-dekarskiego. Wskazuje, że inwestor z budynku gospodarczego zerwał dach jednospadowy (który był ze spadkiem na jego nieruchomość), po czym nadbudował budynek gospodarczy do wysokości pierwotnego budynku mieszkalnego łącząc oba te budynki, następnie odwrócił dach w kierunku ul. [...] i tym podstępnym sposobem rozbudował budynek gospodarczy w ostrej granicy nieruchomości skarżącej, a zatem rozbudował nie ten budynek, który był objęty pozwoleniem. Przywołuje okoliczność, że sprawę zgłaszała do prokuratury, ta jednak "konsekwentnie umarzała sprawy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 5.2. W sprawie nie dostrzeżono przesłanek nieważności postępowania, zaś skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

1. 5.3. Nie jest skuteczny formalnie, sformułowany w podstawie kasacyjnej oznaczonej jako 1., zarzut naruszenia "art. 141 § 1 lit. c)" Ppsa, albowiem przepisu o takiej jednostce redakcyjnej w przedmiotowej ustawie brak.

1. 5.4. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

1. 5.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję administracyjną wydaną przez MWINB i oddalając ją, sprawował kontrolę działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie (Ppsa), w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby kryterium tej kontroli był inny aspekt, niż zgodność z prawem.

1. 5.6. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było rozpoznanie wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, zrealizowanego na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. W ramach tego postępowania organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę, inwestorzy przedłożyli komplet stosownych dokumentów, szczegółowo wyłuszczonych w zaskarżonej decyzji. Skoro PINB stwierdził zrealizowanie przedmiotowej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym i nie dopatrzył się innych naruszeń, to brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wydanie decyzji w tym zakresie było konsekwencją uprawomocnienia się wyroku VII SA/Wa 1107/16, którym oddalono skargę A.K. na decyzję w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.

1. 5.7. Podnoszona w skardze kwestia zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej na warsztat blacharsko-dekarski odnosi się do odrębnego zagadnienia, które może być przedmiotem osobnego postępowania. Z tego względu zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. odnośnie zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej przedmiotowego budynku inwestorów, a to w aspekcie jej samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat, nie jest skuteczne, skoro inwestorzy dopiero ubiegali się o pozwolenie na użytkowanie budynku, a w dacie dokonania kontroli przedmiotowej inwestycji takiego wykorzystania obiektu organ nadzoru budowlanego nie odnotował, tej kwestii w odwołaniu skarżąca nie podnosiła. Na następczy faktograficznie charakter takiego zarzutu wskazują dalsze okoliczności podnoszone przez skarżącą kasacyjnie w piśmie procesowym z 30 czerwca 2023 r., a odnoszącym się m. in. do wywozu maszyn z zakładu blacharsko-dekarskiego, gdy okoliczności te wystąpiły już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

1. 5.8. Przywołane w skardze kasacyjnej art. 71 i 71a uPb, mają charakter przepisów materialnoprawnych, są rozbudowanymi regulacjami, nadto składają się z wielu ustępów. W skardze kasacyjnej nie sformułowano podstawy z art. 174 pkt 1 Ppsa, uwzględniając uprzednią uwagę z pkt 5.7., nie jest skuteczny zarzut niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji, naruszenia przez organy przepisów art. 71 i 71a uPb, skoro zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nie dotyczącym zagadnienia zmiany sposobu użytkowania budynku.
2. 6. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.