Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1154/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, oddalił skargę.
Wyrok zapadło w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/13, stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez D. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., na wniosek D. B. oraz wniosków M. J. i E. i J. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze B. (działce nr geod. [...]) na wprost działki [...] w obrębie wsi A. gm. N., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. B..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył D. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że po zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Stwierdził, że w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Sąd zawarł także stwierdzenie, że "Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku".
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wprawdzie Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. pouczył, że stronom przysługuje zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale powołując się na wyrok WSA z 30 grudnia 2013 r., stwierdził, że na postanowienie to nie służy zażalenie. Podkreślił, że błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że sprawa odmowy zawieszenia postępowania była już przedmiotem orzekania Sądu. Prawomocnym wyrokiem z 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/13 Sąd uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie samowolnej budowy pomostu drewnianego na jeziorze B. (działka nr ew. [...]).
Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać, zażalenie może być wnoszone wyłącznie na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od wszystkich decyzji wydanych w pierwszej instancji. W art. 142 k.p.a. ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Jak wskazał Sąd w wyroku z 30 grudnia 2013 r., zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją powyższy przepis brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie".
Sąd powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem w sprawie odmowy podjęcia postępowania, przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postanowień.
Stwierdził ponadto, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazana nowelizacja miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażalenia na rozstrzygnięcia, które nie hamują biegu postępowania administracyjnego.
Sąd wskazał, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postępowania przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje.
Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast – to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa.
W konkluzji Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.
Ponownie rozpoznając sprawę, tj. zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie samowolnej budowy pomostu drewnianego, organ zastosował się do oceny prawnej wskazanej w cytowanym wyroku z 30 grudnia 2013 r. i zasadnie stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. Zauważyć przy tym należy, że merytoryczne rozpoznanie przez organ odwoławczy niedopuszczalnego środka zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanego w takim wypadku rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podnoszone przez skarżącego zarzuty odnośnie niewłaściwego organu były już przedmiotem oceny Sądu przy kontrolowaniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r., bowiem jak wskazał Sąd w swoim wyroku, sąd administracyjny stosowanie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia świadczące o nieważności rozstrzygnięcia badane są przez sąd z urzędu. Sąd nie dopatrzył się naruszeń w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
D. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwaną dalej: p.p.s.a., zarzucając:
- 1) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez pozostawienie poza rozpoznaniem (nierozpatrzenie) zarzutu nieważności zaskarżonego postanowienia ponieważ postanowienie wydał organ niewłaściwy, tym samym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w okoliczności gdy zarzut ten nie był uprzednio rozpoznany przez sąd administracyjny w wyroku z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 792/13, tym samym sąd administracyjny nie jest w zakresie zarzutu nieważności związany oceną prawną;
- 2) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez pozostawienie poza rozpoznaniem (nierozpatrzenie) zarzutu dotyczącego nieprzestrzegania przez organ wydający zaskarżone postanowienie obowiązku badania właściwości rzeczowej i miejscowej, tym samym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w okoliczności gdy opisany zarzut nie był rozpoznany przez sąd administracyjny w wyroku z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII/SA/Wa 792/13, tym samym sąd administracyjny nie jest w zakresie zarzutu nieważności związany oceną prawną;
- 3) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a – naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przedstawienie przez sąd stanu sprawy administracyjnej i nierozpatrzenie zarzutu wadliwości formalnej postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] jako wydanego bez: wskazania właściwej podstawy prawnej, z ograniczeniem uzasadnienia faktycznego i prawnego – co dowodzi, iż WSA w Warszawie nie dokonał w sposób właściwy kontroli decyzji organu administracji i błędnie określił stan sprawy administracyjnej naruszając w ten sposób przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., a także naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz.1647 ze zm.) nie dokonując właściwie kontroli nieprawidłowej decyzji administracyjnej;
- 4) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a – naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż w sprawie zachodzi związanie sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu – wyroku z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 792/13, podczas gdy w uzasadnieniu powołanego wyroku sąd administracyjny nie przedstawił oceny prawnej, ani też nie rozpatrywał zarzutów i okoliczności związanych z niewłaściwością organów w sprawie i nieważnością postępowania – co oznacza, iż nastąpiło naruszenie przez sąd administracyjny art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.;
- 5) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a – naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sądu z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1154/14 polegające na ustaleniu, iż stan faktyczny obejmuje budowę ogrodzenia w miejscowości Adamówek, a także przez przyjęcie niejasnego poglądu prawnego iż "przedmiotowa sprawa dotyczy samowoli budowlanej i jako taka należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego" zestawionego z ustaleniem, iż "informacje na stronie internetowej organu korespondują z orzecznictwem NSA co do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach związanych z wydawaniem pozwoleń na budowę i przyjmowaniem zgłoszeń w tym pomostów" – co nie pozwala określić jak jest rzeczywisty stan rozpoznawanej przez sąd administracyjny sprawy, co jest podstawą rozstrzygnięcia sądu oraz jakie jest wyjaśnienie tejże podstawy rozstrzygnięcia, w tym bardziej iż brak jest w przepisach prawa mających w sprawie zastosowanie (ustawa Prawo budowlane) legalnej definicji samowoli budowlanej i przepisów kompetencyjnych określających właściwość organów w sprawach przedmiotowo określonych jako "samowolą budowlaną" – a tym samym WSA w Warszawie błędnie określił stan sprawy, nie przedstawił podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił tychże podstaw naruszając w ten sposób przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., a także naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie dokonując właściwie kontroli nieprawidłowej decyzji administracyjnej.
Powołując się na przedstawione podstawy skargi kasacyjnej wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
- 2) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony podstawowy zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Według art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przesłanką zgodności z prawem decyzji i postanowienia jest wydanie przez właściwy organ administracji publicznej, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności decyzji, sankcją nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania było to, że na tego rodzaju postanowienia nie służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie zawieszenia postępowania Sąd dokonał oceny właściwości organów prowadzących postępowanie w sprawach robót budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzi się o rozróżnieniu właściwości organów architektoniczno-budowlanych od właściwości organów nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej nie podważono, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego były roboty budowlane wykonywane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a żądanie zawieszenia postępowania w tej sprawie były sprawy, które były przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przed organami architektoniczno-budowlanymi. Podział właściwości organów nadzoru budowlanego od organów architektoniczno-budowlanych jest przejrzysty w regulacji art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej, tylko w razie ustalenia naruszenia przepisów prawa Sąd zawiera w tym zakresie wywód prawny.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna została wyrażona w wyroku w zakresie dopuszczalności prawa zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.