Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 793/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A.Sz. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A.Sz., reprezentowany przez adwokata, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 49 ustawy-Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżący nie może ubiegać się o legalizację wiaty budowlanej, gdyż nie jest możliwa zgodność z przepisami zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, w której uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wbrew wywodowi sądu nie zakazuje budowy wiaty na działce skarżącego;
- 2. na podstawie art. 174 pkt pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., polegające na niewłaściwej kontroli decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z punktu widzenia:
- a. zastosowania prawa materialnego, w szczególności możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej o której mowa w art. 49 ustawy prawo budowlane;
- b. zastosowania prawa procesowego, a to art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez oderwane od zasad doświadczenia życiowego i nie poparte żadnymi dowodami oraz sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalenie, że skarżący prowadzi zakład przemysłowy i budowa wiaty stanowi budowę zakładu przemysłowego;
- c. zastosowania prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a. wyrażającego się w odmowie ochrony obywatela działającego w zaufaniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie zakazuje mu budowy.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął argumenty na poparcie poszczególnych zarzutów. Wskazał na uzasadnienie uchwały nr [...], w którym ujęto wprost kwestię zakładu produkcyjnego A.Sz.. Podniósł, że poprzedniczka prawna Skarżącego wniosła do planu zarzuty na etapie jego opracowywania. Zarzuty te zostały odrzucone gdyż organy uznały, że działalność polegająca na wytwarzaniu betonów nie ma skali przemysłowej, a w uzasadnieniu podkreślono, że gabaryty i charakter nowych obiektów musi stanowić kontynuację poprzednich, zrealizowanych po drugiej stronie ulicy, a w przypadku przeznaczenia terenu pod działalność przemysłową należałoby przewidzieć znacznie większą skalę obiektów, co wyklucza w ogóle uznanie tej działalności za przemysłową.
W konsekwencji już na etapie stanowienia prawa miejscowego przyjęto, że zakład produkcyjny skarżącego nie ma charakteru przemysłowego i było to uzasadnieniem takiego, a nie innego kształtu uchwały. Stąd też jako nietrafne uznał przyjęcie, że zakład Skarżącego ma charakter przemysłowy.
Skarżący nie zgodził się także z przytoczoną przez Sąd I instancji definicją zakładu przemysłowego. Wskazał przykładowo, że stosując tą definicję można uznać za zakład przemysłowy również tak małe przedsięwzięcia jak kioski sprzedające wytworzone na miejscu słodycze i inne produkty spożywcze.
Podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że inwestycja sprzeczna z przepisami statutu uzdrowiska to należy mieć na uwadze, że uchwała w sprawie statutu uzdrowiska nie może samodzielnie rozstrzygać o przeznaczeniu nieruchomości gdyż temu służy miejscowy plan zagospodarowania (wyrok WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1693/12).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu [...] sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów należy stwierdzić, że zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak też procesowego sprowadza się w istocie do sporu dotyczącego możliwości legalizacji wiaty budowlanej z powodu wadliwej – w ocenie skarżącego kasacyjnie - kwalifikacji obiektu budowlanego jako części infrastruktury przemysłowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie już na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ gminy, rozpoznając zarzuty poprzedniczki prawnej skarżącego, przesądził charakter działalności polegającej na wytwarzaniu betonów, wskazując w uzasadnieniu uchwały nr [...], że nie ma ona skali przemysłowej. Dlatego nie ma przeszkód do legalizacji spornego obiektu. Z tą argumentacją nie można się zgodzić.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie w sposób bezsporny dopuścił się samowoli budowlanej, albowiem jak ustalili pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B.-Z. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2017 r. na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości W. S., gm. B.-Z., skarżący kasacyjnie wybudował parterowy obiekt budowlany o wymiarach 5,64 x 60,62 m, w którym znajdowały się maszyny i urządzenia wykorzystywane przy produkcji prefabrykowanych elementów betonowych. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana albowiem obecny przy czynnościach kontrolnych A.Sz. oświadczył, że zadaszenie od strony północnej działki wykonał w 2014 r. i nie posiada dokumentów dotyczących jego budowy. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego miały obowiązek ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji nowo wybudowanego obiektu.
W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu jest prawidłowa ze względu na brak możliwości jego legalizacji. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B.-Z. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część gruntów wsi W. S., teren, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] oznaczony jest jako P.U.M, czyli przeznaczony pod zabudowę związaną z działalnością produkcyjną, usługową i zabudową mieszkaniową. Zgodnie z tym planem, teren nim objęty znajduje się w obszarze S. – P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obszarze górniczym, jak również w strefie "C" ochrony uzdrowiska. Z treści § 3 pkt 3 oraz § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B.-Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska B. – Z. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2012r., poz. 2135 ze zm.), wynika, że strefa ochrony "C" obejmuje sołectwo W. S., w której zabrania się m.in. budowy zakładów przemysłowych.
Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadziły sprawę wnikliwie dążąc do rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie zgodności posadowionego obiektu budowlanego. W ocenie NSA kluczowe w tej sprawie jest stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy w B.-Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w którym wskazał on, że nadal mogą funkcjonować dotychczas istniejące zakłady przemysłowe na terenie strefy ochrony uzdrowiskowej, jednakże brak jest możliwości ich rozbudowy, nadbudowy, czy budowy nowych obiektów w ramach funkcjonowania zakładu. W konsekwencji brak jest możliwości budowy nowego obiektu służącego produkcji o charakterze przemysłowym, a za taki należy uznać sporną wiatę wybudowaną przez skarżącego kasacyjnie bez pozwolenia na budowę.
Z powyższych względów nie zasługuje na aprobatę argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca uzasadnienia uchwały nr [...], w którym wskazano, że zakład produkcyjny skarżącego nie ma charakteru przemysłowego i było to uzasadnieniem takiego, a nie innego kształtu uchwały. Po pierwsze czym innym jest rozpatrywanie zarzutów kierowanych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na etapie jego sporządzania w ramach procedury planistycznej, a czym innym prawidłowość postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Po drugie zaś, o ile nawet przyjąć, że na etapie sporządzania planu zakład skarżącego nie był traktowany jako produkcja przemysłowa, to należy jeszcze raz podkreślić, że sporna wiata jest nowym obiektem, wybudowanym w 2014 r., w sytuacji, gdy – stosownie do stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy w B.-Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] - brak jest możliwości rozbudowy, nadbudowy, czy budowy nowych obiektów w ramach funkcjonowania zakładu.
Nie można także podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, dotyczącej zastosowanej przez Sąd I instancji definicji zakładu przemysłowego. Skoro teren, na którym znajduje się działka, na której skarżący prowadzi swoją działalność, znajduje się na obszarze S.-P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, to zasadne jest posiłkowe stosowanie definicji zawartej w ustawie regulującej funkcjonowanie uzdrowisk tj. ustawy z dnia 28 lipca 2015 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2017r., poz. 1056). Zgodnie z art. 2 pkt 13 tej ustawy działalnością przemysłową jest zespół budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt.
Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że tego typu działalność, jaką prowadzi skarżący, może być zakwalifikowana jako niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony uzdrowiskowej. Nawiązując zaś do stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r. należy uznać, że o ile możliwa jest kontynuacja działalności zainicjowanej przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i objęcia terenu, należącego do skarżącego kasacyjnie, strefą C" ochrony uzdrowiskowej, o tyle z całą pewnością nie jest dopuszczalne lokalizowanie nowych obiektów służących działalności przemysłowej na tym terenie, również w ramach samowoli budowlanej. Dlatego za całkowicie poprawne uznał NSA stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na produkcję elementów z betonu prowadzoną w zakładzie skarżącego, jego zakład powinien zostać zakwalifikowany jako zakład przemysłowy w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.
Zgodzić się również należy, że z akt sprawy wynika, iż według PKD dominującym typem działalności skarżącego jest właśnie produkcja wyrobów budowlanych z betonu (działalność nr 23.61.Z) a nie np. naprawa silników samochodowych.
Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 49 ustawy-Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżący nie może ubiegać się o legalizację wiaty, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. w zakresie oceny możliwości legalizacji spornej wiaty.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.