Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi Towarzystwa [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Burmistrz Miasta i Gminy Krzywiń decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust.1 pkt 4, art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa środowiskowa", odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej na terenie gminy K. w miejscowościach B., W., Z..
Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne prowadzone było z wniosku [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożonego w dniu 12 lutego 2009 r. Planowane wówczas przez inwestora przedsięwzięcie miało polegać na budowie 19 siłowni wiatrowych o mocy ok. 50 MW. W toku postępowania ten pierwotny wariant ulegał zmianie tak, że w efekcie zgłoszone ostatecznie do realizacji i podlegające uzgodnieniom przedsięwzięcie obejmowało budowę farmy wiatrowej składającej się z 13 siłowni wiatrowych o nominalnej mocy łącznej nie większej niż 39 MW. Wobec zmiany zgłoszonego do realizacji przedsięwzięcia na żądanie organu uzgadniającego - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu inwestor przedstawił jednolity tekst raportu oraz dalsze jego pisemne uzupełnienia.
Ostatecznie organ ten postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Postanowienie to wraz z ustaleniami i oceną organu uzgadniającego stało się podstawą odmownej decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz decyzji Burmistrza wynika, że o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań w sprawie przesądziły zasadniczo dwie okoliczności. Po pierwsze – przyjęcie, że w otoczeniu planowanej inwestycji występują nie tylko tereny zabudowy zagrodowej jak wskazano w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, lecz także tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co skutkowało przyjęciem, że eksploatacja przedsięwzięcia powodować będzie przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, póz. 826).
Po drugie – nieuwzględnienie przez inwestora zaleceń autorów opracowania o nazwie "Prognoza oddziaływania elektrowni wiatrowej na terenie B., Z. i W. w gminie K. na awifaunę na podstawie całorocznego monitoringu ptaków" wskazujących na konieczność rezygnacji lub zmiany lokalizacji trzech turbin oznaczonych jako W-14, W-16 i W-19 ze względu na konieczność ochrony siedlisk trzech gatunków (błotniaka stawowego, żurawia oraz gęgawy), a także wyeliminowanie bariery zakłócającej tory przelotów gęsi migrujących nad terenem farmy oraz latających z i do miejsc postoju koło W. i T..
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez inwestora odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wynika, że o wydaniu decyzji kasacyjnej przesądziła konieczność dokładnego wyjaśnienia rodzaju terenów znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji, a mianowicie czy są to wyłącznie tereny zabudowy zagrodowej, czy także zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym samym czy rzeczywiście planowane przedsięwzięcie będzie naruszać normy określone w powołanym przez organ I instancji rozporządzeniu.
Ponadto Kolegium, podzielając jeden z zarzutów odwołania, wytknęło, że w toku postępowania organ uzgadniający nie wskazywał inwestorowi na konieczność rezygnacji lub przesunięcia niektórych turbin, a jedynie zwrócił się do niego o wyjaśnienie, czy zamierza uwzględnić zalecenia autorów monitoringu przedrealizacyjnego, a jeżeli nie, to o przedstawienie ewentualnych rozwiązań alternatywnych na wypadek gdyby w wyniku monitoringu porealizacyjnego stwierdzone zostało negatywne oddziaływanie siłowni. Organ odwoławczy zauważył też, że organ uzgadniający w żaden sposób nie odniósł się do wyjaśnień inwestora udzielonych w tej kwestii w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 r. Wyjaśnił, że stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę to organ wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji za zgodą wnioskodawcy lub w razie braku zgody wnioskodawcy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Ponadto, w wyniku analizy treści raportu Kolegium stwierdziło, że inwestor nie przedstawił wariantu alternatywnego przedsięwzięcia. Wskazało także, że organ I instancji orzekał na podstawie niepełnego materiału sprawy, gdyż nie dysponował całością akt postępowania uzgadniającego, w tym także dokumentami stanowiącymi uzupełnienie raportu. Kolegium zaleciło, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji odniósł się także do opinii przedstawionych w toku postępowania przez inwestora i Stowarzyszenie [...].
Uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wskazane wyżej powody nie uprawniały organu do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Podkreślając wyjątkowy charakter rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa Sąd zwrócił uwagę, że skorzystanie z jego dyspozycji możliwe jest wówczas gdy organ odwoławczy wykaże, że przeprowadzone przezeń postępowanie uzupełniające w granicach określonych w art. 136 kpa nie jest wystarczające dla prawidłowego załatwienia sprawy.
Zaznaczył, że stosownie do zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W świetle powyższego Sąd I instancji ocenił, że Kolegium niezasadnie uchyliło się od rozpoznawania sprawy. Uznał, że ustalenie charakteru zabudowy w otoczeniu planowanej inwestycji nie wykraczało poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 kpa, zwłaszcza że w aktach sprawy znajdują się dokumenty i mapy, które organ odwoławczy mógł poddać samodzielnej ocenie. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że inwestor nie przedstawił wariantu alternatywnego. Zwrócił uwagę, że inwestor pierwotnie wnioskował o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 19 siłowni wiatrowych o nominalnej mocy elektrycznej każdej z nich wynoszącej 2.3 MW. W wariancie uwzględniającym propozycje zminimalizowania oddziaływania na środowisko przyrodnicze (głównie dla awifauny) inwestor zrezygnował z sześciu wiatraków i określił, iż przedmiotowe przedsięwzięcie ma polegać na budowie farmy wiatrowej, na którą składać się ma nie więcej niż 13 siłowni wiatrowych o nominalnej mocy elektrycznej każdej z nich, nie przekraczającej 3 MW.
Powyższe w ocenie Sądu I instancji spełnia wymóg z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przedstawienia wariantu alternatywnego. Sąd wskazał, że wprawdzie brak całości akt postępowania uzgadniającego mógł być kwalifikowany przez organ odwoławczy w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, uznał jednak, że wobec wiążącego charakteru postanowienia uzgadniającego brak ten nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy przed organem I instancji. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że podane przez organ odwoławczy okoliczności nie umożliwiały mu skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 kpa.
Dodatkowo zauważył, że istotną wadą kontrolowanej decyzji jest nieodniesienie się przez organ odwoławczy do stanowiska i argumentacji zawartej w piśmie Stowarzyszenia [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. Zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium szczegółowo ustosunkowało się do argumentacji stron postępowania, we własnym też zakresie zażądało akt postępowania uzgodnieniowego i z zachowaniem zasady dwuinstancyjności oceniło całość zgromadzonego materiału dowodowego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:
- - art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, iż koniecznym warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest wcześniejsze uzgodnienie przez organ właściwy do wydania tej decyzji warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 kpa i art. 136 kpa poprzez uznanie, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 1 kpa po uprzednim przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów na podstawie art. 136 kpa.
W uzasadnieniu tak sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżąca, odwołując się do powołanych przepisów wskazała, że jej wątpliwości budzi czy organ odwoławczy w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 kpa jest uprawniony do zwrócenia się do organu uzgadniającego w celu uzgodnienia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, bądź czy może zlecić uzyskanie tego uzgodnienia organowi I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnych wskazań co do dalszego postępowania poza zaleceniem oceny całości materiału dowodowego.
Następnie skarżąca stwierdziła, że zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie powinno rozpoznać merytorycznie niniejszą sprawę bez uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia z organem uzgadniającym, co pozostaje w sprzeczności z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z uzasadnienia zarzutów skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny jej wydania nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Stąd kluczowy dla rozpoznania skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa należało uznać za chybiony. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, a zatem wykładnia art. 138 § 2 kpa nie może być rozszerzająca. Rzeczowo i przekonywująco zanalizował też wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty organu odwoławczego mające w ocenie tego organu przemawiać za wydaniem decyzji kasacyjnej, wykazując że żaden z nich nie dawał podstawy do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 kpa.
Wobec tego, że w skardze kasacyjnej z wywodami Sądu I instancji w tym zakresie nawet nie polemizowano zbędne jest ponowne przytaczanie szczegółowej argumentacji wskazującej na niezasadność zastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa. Wyrażone natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wątpliwości skarżącej co do możliwości załatwienia sprawy decyzją z art. 138 § 1 kpa wobec określonego w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej warunku uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska nie podważają zasadności wyroku Sądu I instancji. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd I instancji nie przesądził konieczności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, mające zasadniczy wpływ na wynik postępowania przed organem I instancji, jako niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji podlega zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa).
Nie ma zatem jakichkolwiek teoretycznych przeszkód, aby organ odwoławczy jako organ uprawniony do jego oceny wystąpił do organu uzgadniającego o dodatkowe wyjaśnienia, czy uwagi, a ostatecznie też, aby w ramach prowadzonego w trybie art. 136 kpa postępowania uzupełniającego zwrócił się o jego weryfikację. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie konieczność ewentualnego ponownego uzgodnienia zaistnieje dopiero wówczas, gdy w wyniku zaleconej przez Sąd I instancji analizy całości materiału dowodowego organ odwoławczy uzna, że zasadnym jest podjęcie decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli decyzji merytorycznej uchylającej decyzję odmowną organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy. Dla utrzymania w mocy decyzji organu I instancji konieczność uzyskania ponownego uzgodnienia w ogóle nie zaistnieje. Podkreślenia wymaga, że uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie przesądził ostatecznie jakie rozstrzygnięcie z art. 138 kpa powinien podjąć organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania.
Takie zalecenie nie było ani możliwe, ani celowe, gdyż organ odwoławczy, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i nie podjął nawet próby wyjaśnienia zasadności zarzutów odwołania i argumentów strony przeciwnej. Nie ocenił na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów, jaki rodzaj zabudowy występuje w otoczeniu planowanej inwestycji i niezasadnie przyjął, że inwestor nie przedstawił alternatywnego wariantu przedsięwzięcia. Skoro wątpliwości organu odwoławczego budziła kompletność akt postępowania to, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ ten we własnym zakresie powinien zażądać ich uzupełnienia. Podane bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody jej wydania nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Podkreślenia wymaga, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy z wykorzystaniem możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 136 kpa i na podstawie oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnym może okazać się także podjęcie rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa.
Takiej możliwości Sąd I instancji nie wykluczył, albowiem w okolicznościach sprawy nie mógł w sposób wiążący przesądzić rodzaju rozstrzygnięcia z art. 138 kpa. Z tych względów również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 i art. 136 kpa przez uznanie, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie powołanego przepisu po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania uzupełniającego, okazał się chybiony.
Na podstawie art. 184 P.p.s.a orzeczono zatem o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 P.p.s.a.