Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2008 r. III SA/Lu209/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi H. G. i Miasta Biała Podlaska na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r., zn. [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W wyroku tym Sad wskazał, że Wojewoda Lubelski zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Miasta Biała Podlaska H. G.. Organ ten stwierdził, iż H. G. podczas wyborów samorządowych został wybrany na radnego Miasta Biała Podlaska, a jednocześnie pełnił on funkcję wiceprezesa Miejskiego Klubu Sportowego "[...]" w B. P. w okresie od dnia 2 sierpnia 2007 r. do dnia 2 października 2007 r., który to Klub prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy miejskiej. Zgodnie z ewidencją Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 20 września 2007 r. Miejski Klub Sportowy "[...]" jest zarejestrowany jako stowarzyszenie kultury fizycznej z wybranym zarządem, w skład którego wchodzi H. G. jako wiceprezes ds. sportowych.
Zarząd zarządza zaś działalnością gospodarczą MKS, prowadzoną z wykorzystaniem mienia Miasta Biała Podlaska. Radny H. G. naruszył wobec tego art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta Biała Podlaska nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Przewodniczący Rady Miasta Biała Podlaska w piśmie z dnia 7 marca 2008 r. poinformował, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Członków Miejskiego Klubu Sportowego "[...]" w B. P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. unieważniło wybór H. G. na członka Zarządu MKS "[...]" w B. P.. Zdaniem Wojewody, podjęcie tej uchwały w sprawie unieważnienia uchwały Nr [...] z Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków odbytego w dniu [...] sierpnia 2007 r. nie niweczy jednak skutku w postaci wygaśnięcia mandatu radnego.
Jednobrzmiące skargi na powyższe zarządzenie zastępcze złożyli H. G. oraz Gmina Miejska Biała Podlaska, zarzucając naruszenie:
1/ art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy Rada Miasta Biała Podlaska zajęła stanowisko w sprawie, a więc brak było podstaw do wydania zarządzenia zastępczego, zaś właściwym trybem postępowania w zaistniałej sytuacji winno być wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie art. 91 i nast. tej ustawy;
2/ art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt. 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, poprzez przyjęcie, że radny skutecznie objął funkcję członka zarządu stowarzyszenia mimo tego, że z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wybór radnego na członka zarządu stowarzyszenia był nieważny, gdyż jego oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na wybór na członka zarządu MKS "[...]", od którego skutecznie uchylił się składając w tym przedmiocie oświadczenie w przepisanym czasie i formie, było złożone pod wpływem błędu, oraz zastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy są one sprzeczne z art. 32, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.
Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2008 r., sąd zarządził połączenie spraw z obu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że strony nie mają uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, natomiast zdaniem Sądu - przepisy art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.) nie naruszają standardów przewidzianych w art. 32, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie istnieje zatem uzasadniona potrzeba wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).
Przechodząc do oceny zarzutu obu skarg, dotyczącego naruszenia art. 98a ust.2 u.s.g. Sąd stwierdził, że jest on chybiony. Sąd podkreślił, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 98a ust. 1 u.s.g.) może mieć postać milczenia właściwego organu lub uchwały o odmowie zmiany lub uchylenia kwestionowanego aktu, zaś brak "odpowiedniej" uchwały, prowadzi do wydania zarządzenia zastępczego. Inne rozumienie powołanego przepisu prowadzić by mogło do podejmowania przez rady gmin uchwał odmawiających stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (...) w celu pozbawienia wojewody kompetencji w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie mogą być badane ewentualne wady oświadczenia woli oraz ich skutki prawne. Również sądy administracyjne nie są uprawnione do ustalania, czy zaistniały wady powodujące uchylenie się przez skarżącego od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Może to nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. I OSK 935/05 - niepubl.). H. G. w okresie od 2 sierpnia 2007 r. do 2 października 2007 r. był członkiem zarządu Miejskiego Klubu Sportowego "[...]" w B. P., który ma status stowarzyszenia.
Skarżący złożył rezygnację z tej funkcji w trzeciej dekadzie września 2007 r. i na skutek rezygnacji, został odwołany. Tak więc zdaniem Sądu, późniejsze oświadczenie skarżącego o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli z dnia 2 sierpnia 2002 r. było bezprzedmiotowe. Bezsporne jest, że H. G. - po wybraniu go na radnego Miasta Biała Podlaska, został członkiem zarządu MKS pełniąc funkcję wiceprezesa w okresie od 2 sierpnia 2007 r. do dnia 2 października 2007 r. W tym okresie, jak również w okresie wcześniejszym MKS prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia stanowiącego własność Gminy Miejskiej Biała Podlaska. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach organ nadzoru trafnie stwierdził, że skarżący H. G. naruszył zakaz przewidziany w art. 24 f ust. 1 u.s.g. Według Sądu I instancji nie ma sporów w orzecznictwie, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością.
Zaś radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, ani też, czy odnosi z niej osobiste korzyści (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. II OSK 753/06 - LEX nr 275489; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 786/05 - niepubl.). Stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej - naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Skoro Rada Miasta Biała Podlaska nie uczyniła zadość powinności podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, Wojewoda Lubelski trafnie zastosował art. 98a ust. 2 u.s.g., wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku H. G. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu stowarzyszenia stanowi naruszenie zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., niewłaściwe zastosowanie mimo że wybór H. G. na członka zarządu stowarzyszenia był nieważny albowiem oświadczenie woli jakie złożył, o wyrażeniu zgody na wybór na członka zarządu MKS "[...]" zostało złożone pod wpływem błędu, a H. G. w przepisanym czasie i formie uchylił się od jego skutków, zaś Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Członków Miejskiego Klubu Sportowego "[...]" w B. P. unieważniło wybór jego osoby na członka zarządu
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieoparcie orzeczenia na całości możliwego do zebrania materiału dowodowego, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w rozważaniach, iż wybór H. G. na członka zarządu MKS "[...]" był nieważny od samego początku albowiem skutecznie uchylił się on od oświadczenia woli, w którym wyraził zgodę na wybór na członka zarządu MKS "[...]".
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o zmianę wyroku w całości poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego z dnia [...] marca 2008 r. a ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W orzecznictwie i doktrynie za utrwalone należy uznać stanowisko iż pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu stowarzyszenia, które w swojej działalności gospodarczej wykorzystuje mienie komunalne, stanowi naruszenie zakazu wynikającego z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) Zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, na własny rachunek lub z innymi osobami oraz "zarządzania taką działalnością", bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem odnosić należy także do zarządzania działalnością gospodarczą, prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy, w formie uczestnictwa w zarządzie stowarzyszenia taką działalność prowadzącego.
Zwrot "taką działalnością" nie może być rozumiany w taki sposób jak przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i odnoszony tylko do działania na własny rachunek lub z innymi osobami" i do działania we własnym interesie. Obejmuje on w sposób niewątpliwy także zarządzanie osobą prawną, prowadzącą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, niezależnie od charakteru podmiotu prowadzącego tę działalność (spółka prawa handlowego, stowarzyszenie, inne osoby prawne).
Nie może być uznany za zasadny także zarzut niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w sytuacji faktycznej która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy podzielić stanowisko zarówno organu nadzoru jak i Sądu I instancji w kwestii badania wad oświadczeń woli w postępowaniu nadzorczym. Skarżący powołuje się na nieważność swojego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na wybór na członka zarządu, złożonego pod wpływem błędu, wynikającego z niewiedzy o skutkach prawnych tego wyboru w kontekście funkcji radnego. O nieważności tej nie wypowiadał się sąd powszechny a okoliczność, że skarżący wycofał swoją zgodę na kandydowanie do zarządu i Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Miejskiego Klubu Sportowego "unieważniło" jego wybór na członka zarządu nie podlegało ocenie ani organu nadzoru ani też Sądu. W postępowaniu nadzorczym, w którym posiłkowo stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie bada się ewentualnych wad cywilnoprawnych oświadczeń woli ani nie ocenia ich skutków tym bardziej gdy dotyczą one sfery pozostającej poza zakresem uprawnień nadzorczych wojewody(działalności stowarzyszenia).
Oświadczenie woli które obecnie skarżący uważa za nieważne bo złożone pod wpływem błędu jest oświadczeniem cywilnoprawnym, podlegającym badaniu w trybie i na zasadach właściwych prawu cywilnemu.. Do oceny jego skutków mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Oświadczenie wywołało skutki prawne a ocena jego skutków nie podlegała badaniu przez organ nadzoru ani WojewódzkiSąd Administracyjny
Zarzuty naruszenia procedury sądowoadministracyjnej są bezpośrednio związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego.Niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi w konsekwencji do uznania za nieuzasadnione także zarzutów naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 133 §1 i art. 141 § 4 ponieważ dotyczą kwestii badania i oceny wad oświadczenia woli radnego.
Z uwagi na powyższe,na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.