Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., VII SA/Wa 2823/17, oddalił skargę T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie oddalenie skargi na bezczynność wierzyciela.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. oddalił skargę T. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) w sprawie wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2003 r., nakazującej Burmistrzowi Miasta i Gminy P. usunięcie w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, stwierdzonych nieprawidłowości określonych w przedłożonej ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w P. wraz z modernizacją ul. T. na zalewanie wodami opadowymi działki ewid. [...] przy ul. T. Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu zażalenia T. B., na ww. postanowienie MWINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Skargę do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z dnia. października 2017 r., wywiodła T. B., zaskarżając je w całości.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że w sprawie istotny jest fakt wydania przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2452/14. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ nie ustalił jednoznacznie, czy rzeczywiście zostały wykonane obowiązki nałożone sporną decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. Sąd podkreślił, że rzeczą organu jest rzetelne ustalenie, w tym w oparciu o dokumentację dostarczoną przez zobowiązanego oraz inne dokumenty potwierdzające wykonanie obowiązku, czy stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2013 r. roboty budowlane, tj. wykonanie rowka ściekowego w nawierzchni ulicy 60 cm od ogrodzenia pomiędzy ul. F. i posesją skarżącej, wyprofilowanie pobocza ul. T. ze spadkiem w stronę jezdni na wysokości nieruchomości skarżącej (a które - wbrew twierdzeniom organów - w protokole wobec nierównomierności gruntu wskazano jako niemożliwe do sprawdzenia), czy zauważony górny fragment izolacji przeciwwodnej ogrodzenia zostały przeprowadzone, a jeśli tak to kiedy, w wykonaniu obowiązków wymienionych w powołanej wyżej decyzji.
Analiza akt administracyjnych doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że sporna decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. została wykonana zgodnie z jej treścią, co organ ustalił z poszanowaniem wytycznych wskazanych przez Sąd. Na żądanie organu nadzoru, Burmistrz Miasta i Gminy P. udokumentował wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ogrodzenia oraz wykonanie nawierzchni ul. F. i wywóz nadmiaru ziemi z ulicy T., składając do akt sprawy kserokopię kosztorysu powykonawczego sporządzonego w kwietniu 2004 r. We wskazanym dokumencie, rozdziale nr 5, odnośnie do ul. F. widnieje w poz. 40 zapis o wykonaniu pionowej izolacji przeciwwodnej muru betonowego, zaś w rozdziale nr 6, co do ul. T., widnieje w poz. 10 adnotacja o realizacji wywozu nadmiaru ziemi. Faktyczne wykonanie ciążącego na Burmistrzu Miasta i Gminy P. obowiązku, w tym także modernizacja systemu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy ul. F. w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul. T., zostały w toku postępowania dodatkowo wyjaśnione w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. W ich następstwie spisany został protokół oględzin, z którego bezsprzecznie, zdaniem Sądu, wynika potwierdzenie wykonania popisanego na wstępie obowiązku na gruncie.
Przedstawiciele organu nadzoru, w obecności skarżącej odnotowali w szczególności, że ulica F. posiada spadek poprzeczny w kierunku ul. T., a także wyprofilowany rowek odprowadzający wody opadowe z ul. F. w kierunku ul. T. Stwierdzili także, że widoczna jest pionowa izolacja przeciwwodna ścianki betonowej pod ogrodzeniem w granicy ul. F. i posesji przy ul. T. Do protokołu została dołączona dokumentacja fotograficzna potwierdzająca powyższe, która jednak, w ocenie Sądu, nie obrazuje dokonanych ustaleń faktycznych w tak oczywisty sposób, jak zdjęcia wykonane przy okazji sporządzania protokołu z analogicznych oględzin, które miały miejsce w dniu [...] kwietnia 2013 r., na których zobrazowanie wyprofilowania rowka odprowadzającego wodę oraz wyprofilowanie ulicy ze spadkiem nastąpiło za pomocą użycia poziomicy. Zarówno fotografie z 2013 r., jak i 2017 r. pokazują ułożenie wysokiego krawężnika oraz izolacji podmurówki.
W ocenie Sądu analiza dokumentów kosztorysowych i księgowych, dokonane oględziny oraz opisane wyżej zdjęcia pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że rozliczone, wynikające z treści przedstawionego wyżej kosztorysu prace wykonano w 2004 r., w następstwie czego zapewniono system odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy ul. F. w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul. T., wyprofilowano pobocza ul. T. na wysokości posesji [...] m.in. w celu odsłonięcia zasypanych fragmentów murowanego ogrodzenia tej posesji oraz wykonano pionową izolację przeciwwodnej ścianki betonowej pod ogrodzenie w granicy ul. F. i posesji przy ul. T., w sposób nie ingerujący w teren ww. działki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej w sytuacji gdy postanowienie GINB wydane zostało z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż PINB nie pozostaje w bezczynności, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy P. wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2003 r., podczas gdy nałożone na organ obowiązki nie zostały w całości wykonane oraz brak wiarygodnych dowodów potwierdzających ich całkowite i rzetelne wykonanie;
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ wykonał wszystkie niezbędne wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2015 r., VII SA/Wa 2452/14 i w sposób prawidłowy zebrał cały materiał dowodowy pozwalający w sposób bezstronny i obiektywny ustalić czy doszło do wykonania wszystkich obowiązków nałożonych przez organ decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., podczas gdy dowody zebrane w sprawie nie potwierdzają w sposób bezstronny i wiarygodny, że nałożone obowiązki zostały w całości przez organ wykonane;
- - art. 145 §1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej podczas gdy postanowienie GINB wydane zostało z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich dla sprawy istotnych okoliczności faktycznych, a materiał dowodowy nie został zebrany w sposób kompletny i wszechstronny potwierdzający w sposób bezstronny i wiarygodny, że nałożone obowiązki zostały w całości przez organ wykonane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. została w całości wykonana.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., VII SA/Wa 2452/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał jednoznaczne i rzetelne ustalenie, w tym w oparciu o dokumentację dostarczoną przez zobowiązanego oraz inne dokumenty potwierdzające wykonanie obowiązku, czy stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2013 r. roboty budowlane zostały przeprowadzone, a jeśli tak to kiedy, w wykonaniu obowiązków wymienionych w decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. Sąd zaznaczył wówczas, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze, że nawet częściowe wykonanie obowiązku nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego wykonania. Wykonaniem obowiązku jest bowiem wyłącznie dokładne zastosowanie się do wszystkich postanowień wymienionych w decyzji.
Stosując się do tych wytycznych Sądu przeprowadzono stosowne postępowanie, mające na celu wyjaśnienie powyższej kwestii. W jego toku w szczególności w dniu [...] marca 2017 r. PINB przeprowadził oględziny i stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. została wykonana. Ponadto przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy P. oświadczył, że ww. obowiązki zostały wykonane. Wskazał, że fakt ten potwierdzono w ekspertyzach biegłych z czerwca 2008 r., stycznia 2009 r. i listopada 2013 r.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza więc, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. została wykonana w całości. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie powyższych ustaleń.
Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne wykonały wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r., VII SA/Wa 2452/14, a więc nie naruszyły zarówno art. 153 p.p.s.a., jak i art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W rezultacie organy zasadnie ustaliły, że PINB nie pozostaje w bezczynności, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy P. wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. W tej sytuacji postanowienie GINB nie zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 10 lutego 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.