Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/23, rozpoznając skargę L.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] maja 2022 r. w sprawie rozbiórki wiaty, w punkcie I sentencji umorzył postępowanie w zakresie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, w punkcie II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej, w punkcie IV zasądził od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części obejmującej rozstrzygnięcie oznaczone pkt II sentencji, dotyczącej stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 35 § 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ dysponował aktami sprawy oraz, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość postępowania była rażąca, podczas gdy organ w pierwszej kolejności wstrzymał się z wydaniem decyzji ze względu na zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowienia Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, a po rozpoznaniu ponaglenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dysponował aktami sprawy, które zostały zwrócone dopiero w dniu 29 grudnia 2022 r.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt II, tj. w części dotyczącej stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także orzeczenie w uchylonej części, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.S. kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie na rzecz adw. M.K. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu L.S., według norm prawem przepisanych, bowiem koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów będące jej podstawą.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna.
Nietrafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwalifikacji przewlekłego prowadzenia postępowania przez Warmińsko–Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O ile sformułowanie zarzutu w treści skargi kasacyjnej odwołujące się do naruszania art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. jest błędne, albowiem przywołany paragraf nie zawiera punktu "1a", to uzasadnienie podstawy kasacyjnej pozwala bez wątpienia przyjąć, że w istocie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., stanowiącego podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie określił normatywnego wzorca oceny stopnia naruszania prawa związanego z bezczynnością lub przewlekłością pozwalającego na odróżnienie typu kwalifikowanego jako rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikację bezczynności i przewlekłości postępowania pozostawiono uznaniu sędziowskiemu, opartemu na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. NSA w wyroku z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., II OSK 1119/23, i przywołane tam orzecznictwo).
Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, w okolicznościach niniejszej sprawy, że zwłoka organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., miesięczny termin przewidziany na rozpoznanie odwołania został kilkukrotnie przekroczony. Odwołanie skarżącego od decyzji orzekającej rozbiórkę wraz z aktami organu pierwszej instancji wpłynęło bowiem do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 15 czerwca 2022 r., zaś decyzja organu drugiej instancji została wydana dopiero 5 stycznia 2023 r., tj. po upływie ponad sześciu miesięcy i to po wniesieniu skargi na przewlekłość do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne jest, że po wpływie odwołania skarżącego z aktami sprawy do organu odwoławczego w dniu 15 czerwca 2022 r. organ dysponował aktami przez okres 1,5 miesiąca, albowiem dopiero w dniu 29 lipca 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał akta sprawy wraz ze skargą na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie wiaty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W okresie biegu ustawowego miesięcznego terminu na rozpoznanie odwołania nie istniała zatem przeszkoda do załatwienia sprawy, w której skarżący dopatruje się uzasadnienia dla zwłoki, w tym wypadku brak akt sprawy. Poza tym ujawnione okoliczności sprawy, w tym wydanie decyzji przez organ odwoławczy niezwłocznie po zwrocie akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzają, że rozpoznanie odwołania nie wymagało przeprowadzenia długotrwałego postępowania wyjaśniającego, a sprawa nie zdradzała cech szczególnie skomplikowanej.
Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy przedłużył ustawowy termin rozpoznania odwołania z naruszeniem art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, że każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy doszło bowiem w dniu 20 lipca 2022 r., czyli już po upływie, w dniu 15 lipca 2022 r., ustawowego terminu przewidzianego na rozpoznanie odwołania.
Pomimo tego, że przepisy k.p.a. nie regulują wyraźnie ani momentu, w którym można skutecznie przedłużyć termin załatwienia sprawy, ani sposobu określania nowego terminu, to wykładnia i stosowanie art. 36 § 1 k.p.a. w tym zakresie powinny uwzględniać kontekst systemowy, w którym ten przepis funkcjonuje. Kontekst ten wyznaczają przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), a także zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zwłoka organu w sprawie dotyczącej jednostki odkłada w czasie bądź udaremnia realizację zasadniczego celu postępowania, którym jest konkretyzacja jej praw lub obowiązków, powodując niestabilność jej sytuacji prawnej i podważając autorytet władzy. Z tego wynika, że prawidłowe przedłużenie terminu może mieć miejsce tylko przed upływem określonego terminu do jej załatwienia, a nowy termin załatwienia sprawy powinien być terminem w znaczeniu prawnym, oznaczonym konkretną datą bez odwoływania się do zdarzeń przyszłych o cechach warunku, których termin ziszczenia nie jest znany.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było zatem dopuszczalne określenie terminu załatwienia sprawy poprzez odniesienie się do zdarzenia przyszłego, które ma nastąpić w nieokreślonej przyszłości, tak jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie wyznaczając nowy termin jej załatwienia "w ciągu 21 dni od dnia zwrotu akt sprawy przez WSA w Olsztynie". W tych okolicznościach sprawy zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. nie wyłączyło stanu bezczynności organu.
Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że bezczynność i przewlekłość postępowania są dwoma odrębnymi stanami opieszałości organu zdefiniowanymi w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona.
Mając na uwadze powyższe rozumienie pojęć bezczynności i przewlekłości stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. W sytuacji bowiem wadliwego zastosowania art. 36 § 1 k.p.a., które nie doprowadziło w istocie do przedłużenia terminu załatwienia sprawy, ocena zwłoki organu mogła nastąpić wyłącznie w świetle art. 35 § 3 k.p.a. wyznaczającego miesięczny termin na rozpoznanie odwołania, który w niniejszej sprawie został niewątpliwie kilkakrotnie przekroczony. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, zobowiązany był ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu (bezczynność lub przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Jego uchybienia w tym zakresie pozostają jednak bez wpływu na wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, albowiem w skardze kasacyjnej zakresem zaskarżenia nie objęto tej części wyroku, w której stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
To uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jest związany zakresem zaskarżenia, zastosowanie z urzędu art. 188 p.p.s.a. w celu doprowadzenia do tego, aby zaskarżony wyrok odnosił się do bezczynności, a nie przewlekłości. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że redakcja punktu I sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest nieprecyzyjna i to pomimo trafnego wskazana w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotem umorzenia jest część postępowania obejmująca zobowiązanie organu do wydania decyzji odwoławczej, czego nie oddaje czytelnie stwierdzenie użyte przez Sąd w sentencji. Powyższe nie miało jednak znaczenia dla treści orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Okoliczności kwalifikujące zwłokę organu jako bezczynność a nie przewlekłość, pomimo tego, że nie powodują odmiennych konsekwencji prawnych, to jednak wpływają na ocenę jej charakteru jako rażącego naruszenia prawa. Świadczą bowiem o oczywistym naruszeniu przez organ podstawowych zasad postępowania gwarantujących stronie poszanowanie jej praw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również zarzut naruszenia art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie jest usprawiedliwiony. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie okresy tzw. "wstrzymywania się" z wydaniem decyzji ze względu na zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz okresy niedysponowania aktami administracyjnymi sprawy, nie mogły zostać uznane ani za okres zawieszenia postępowania ani spowodowany przyczynami niezależnymi od organu okres opóźnienia, których, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., nie wliczałoby się do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 1 - § 4 k.p.a. O ile w określonych okolicznościach faktycznych samo zaistnienie przesłanek zawieszania postępowania, bez formalnego zawieszenia postępowania postanowieniem, może być postrzegane jako podstawa do odrzucenia kwalifikacji stopnia naruszania prawa jako rażącego, to w istocie warunkiem takiej oceny powinno być rzeczywiste istnienie przesłanek zawieszenia.
W okolicznościach sprawy skarżący kasacyjnie błędnie postrzega fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych przy budowie wiaty, stanowiącej przedmiot następnie orzeczonej rozbiórki, jako w istocie zagadnienie prejudycjalne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym usprawiedliwiające bierność organu w rozpoznaniu odwołania. Wszczęcie sądowoadministracyjnej kontroli legalności ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie stanowiło bowiem przeszkody prawnej do rozpoznania odwołania od decyzji o rozbiórce. Okoliczność, że wynik tej kontroli mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, w której orzeczono rozbiórkę, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Argumentacja skarżącego kasacyjnie jest przy tym niespójna, albowiem jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ rozpoznał ostatecznie odwołanie skarżącego w dniu 5 stycznia 2023 r., nie czekając tym samym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dotyczący postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie wiaty przy istniejącym budynku handlowo- usługowym, który zapadł w dniu 10 stycznia 2023 r. (sygn. akt II SA/Ol 53/22).
Natomiast przekazanie akt przedmiotowej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wraz ze skargą na postanowienie o wstrzymaniu robót oraz części akt Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z ponagleniem na bezczynność organu nie usprawiedliwia zwłoki organu w rozpoznaniu odwołania w sposób, który pozwoliłby na zamianę kwalifikacji stopnia naruszenia prawa.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, organ miał zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy i w zależności od okoliczności faktycznych, powinien przed udostępnieniem akt, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku, gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu - podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z możliwości sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, co dawało pełną możliwość zabezpieczenia warunków niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Co więcej, gdyby organ nie zabezpieczył możliwości prowadzenia postępowania przed przesłaniem akt, mógł w toku postępowania wystąpić o krótkoterminowe wypożyczenie akt (por. wyrok NSA z 13 października 2015 r., II OSK 285/15), co uczynił dopiero po wpływie skargi na przewlekłość do organu.
Podobnie należało ocenić bierną postawę organu odwoławczego oczekującego na zwrot oryginałów akt przez organ wyższej instancji rozpoznający ponaglenie. Przy czym, w świetle art. 37 § 4 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany był przekazać ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Tym bardziej, nawet omyłkowe przekazanie oryginałów akt zamiast odpisów, nie mogło stanowić okoliczności usprawiedliwiającej opieszałość organu.
Podkreślić należy, że po wypożyczeniu akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w dniu 22 grudnia 2022 r., jak również po zwrocie akt przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 29 grudnia 2022 r., nie przeprowadzając żadnych czynności dowodowych, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2023 r. Powyższe okoliczności pozwalają zatem przyjąć, że sama obiektywna możliwość rozpoznania odwołania skarżącego istniała w trakcie miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie tego rodzaju sprawy, zwłaszcza że w tym czasie organ dysponował kompletem akt. W takiej sytuacji, nieuzasadniona opieszałość organu, w wyniku której odwołanie zostało rozpoznane po upływie ponad sześciu miesięcy, ma charakter rażący.
Z tego względu, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, okazały się nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika z urzędu L.S. o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu to w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii, albowiem orzeka o tym na podstawie art. 250 p.p.s.a., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 p.p.s.a.).
W zakresie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego L.S. kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł żadnych kosztów postępowania, albowiem na podstawie postanowienia starszego referendarza sądowego z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SPP/Ol 26/23, został zwolniony z kosztów sądowych i przyznano mu pełnomocnika z urzędu, a innych kosztów postępowania nie wykazał.