Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. VII SA/Wa 288/05 oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] lutego 1990 r. Nr [...], którą to decyzją pozwolono na budowę 11 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. P. (obecnie W.) w O. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r. 7/IV SA 4871/03 uchylono wcześniejsze decyzje organów I i II instancji odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1990 r.
Wydając decyzję z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda uwzględnił wskazania zawarte w powyższym wyroku, co wynika z uzasadnienia omawianej decyzji. Weryfikowana decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. w ocenie organu, wydana została zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), dalej zwanej Prawem budowlanym. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotową decyzją udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej A. pozwolenia na budowę jedenastu segmentów w zabudowie szeregowej na terenie jedenastu działek z których jedna skrajna przylegała bezpośrednio do działki skarżącego, na której na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę zrealizowano segment, który miał być pierwotnie w zabudowie bliźniaczej.
Zatem decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. dopuściła realizację innej zabudowy – szeregowej zamiast bliźniaczej na terenie działki graniczącej z segmentem zrealizowanym jako połowa bliźniaka, co bezsprzecznie jest naruszeniem prawa jednak nie jest to rażące naruszenie prawa. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna, zatwierdzonym uchwałą WRN w Olsztynie Nr II/19/80 z dnia 30 czerwca 1980 r., teren budowy jedenastu segmentów, jak i teren działki skarżącego były położone na obszarze "MN–18" dla którego zapis ustaleń planu stanowił: "Istniejąca zabudowa jednorodzinna – adaptowana. Projektowane uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej oraz usług podstawowych".
Zatem udzielenie pozwolenia na zabudowę jednorodzinną w formie segmentów szeregowych nie było sprzeczne z planem obowiązującym w dacie orzekania ([...] luty 1990 r.), chociaż stanowi to oczywisty brak konsekwencji w odniesieniu do wcześniej wydanego pozwolenia na budowę segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie działki przylegającej do terenu przeznaczonego pod inwestycję. Zagadnienia dotyczące niezgodnego z prawem wykonawstwa skrajnego segmentu na styku z budynkiem wnioskodawcy były przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego – stąd nie mogą być przedmiotem tego postępowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. uznał to postępowanie za bezprzedmiotowe, gdyż pismem z dnia 15 kwietnia 2004 r. wnioskował o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 1990 r., który to wniosek nie został rozpatrzony. Ponadto skarżący podnosi kwestię zaginięcia w Urzędzie części dokumentacji związanej z decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. Jego zdaniem, "w okresie od 11.01.1995 r. do 4.04.1996 r. dopuszczono się przestępstw". Dobudowanie do jego budynku obiektu w zabudowie szeregowej, wyższego o jedną kondygnację, narusza art. 5 Prawa budowlanego. Zabudowa działek przy Placu A. i ul. W. została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z 1997 r., a przepis art. 16 § 1 kpa zapewnia trwałość takiej decyzji. Niedopuszczalne więc było wydanie decyzji z dnia [...] lutego 1990 r., zdaniem skarżącego decyzja ta wygasła, a kontynuowanie robót bez zatwierdzonych dokumentów, stanowi samowolę budowlaną.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż odpowiada ona prawu i nie zachodzą przesłanki jej uchylenia. Z uwagi na zaginięcie z archiwum Urzędu Miasta O. zatwierdzanej dokumentacji projektowej związanej z decyzją z dnia [...] lutego 1990 r., organ I instancji trzykrotnie przeprowadzał postępowanie wyjaśniające w tym także postępowanie mające na celu odtworzenie zaginionych akt, które to postępowanie nie przyniosło rezultatu.
Wskazanie Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2004 r. aby w postępowaniu przeanalizować projekt dotyczący budowy podobnych budynków w zabudowie szeregowej zrealizowanych przy ul. O., przy udziale autora projektu, nie pozwoliło na wyjaśnienie kwestii indywidualnego powiązania segmentu bliźniaczego ze skrajnym segmentem "szeregowca".
Ewentualne więc stwierdzenie nieważności decyzji bez jednoznacznego wykazania przekroczenia przepisu prawa stanowiłoby naruszenie ogólnej zasady praworządności, wyrażanej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. S. stwierdza, że na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (chyba ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.) decyzja z dnia 2 lutego 1990 r. wygasła. Wniosku skarżącego z kwietnia 2004 r. w tej sprawie nie rozpatrzono. Rozpatrywanie w sprawie wygasłej decyzji jest więc bezprzedmiotowe. Jest to celowe przedłużanie procedury wydania nowej decyzji na podstawie art. 37 ust. 2 (chyba Prawa budowlanego z 1994 r.). Inwestor kontynuował rozbudowę obiektu w latach 2002–2004, nie posiadając żadnych dokumentów budowy, zdaniem skarżącego. W dalszej części skargi J. S. opisuje kolejne decyzje organów nadzoru budowlanego wydawane w latach 1995-1996 w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., adresowane do inwestora (właściciela) skarżącego budynku szeregowego, przylegającego do budynku skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 7 września 2005 r., uznał ją za nieuzasadnioną, tym samym podzielił stanowisko organów, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 r., a w szczególności brak możliwości stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza też postanowień przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Przepisy prawa zaś nie przewidują wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek strony w odniesieniu do obiektu już zrealizowanego.
Kwestia ewentualnych odstępstw od projektu i kontynuowania budowy przez inwestora, wykraczają poza przedmiot tego postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik J. S., zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 77 i 80 kpa, wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż zabudowę działek położonych przy Placu A. i ul. W. rozstrzygnięto ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. o pozwoleniu na budowę budynku bliźniaczego I piętrowego. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego decyzja ostateczna obowiązuje tak długo dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona. Zdaniem skarżącego, dla tego samego terenu obowiązują teraz dwie decyzje: ww. z dnia [...] lipca 1977 r. i z dnia [...] lutego 1990 r. pozwalająca na budowę 11 segmentów w zabudowie szeregowej, wydana na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej A. Decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. narusza przepis art.16 § 1 kpa i w związku z tym dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa wynika z nierozpoznania wniosków skarżącego i uchylenia się od odtworzenia zagubionych lub zniszczonych dokumentów. Tymczasem zgodnie z art. 80 kpa ocena organu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które to granice wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie odpowiednich podstaw kasacyjnych. Stosownie do art. 174 i 176 ppsa podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przez sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem określonych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, bierze jedynie z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 ppsa).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, wskazując na ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tymczasem Sąd I instancji wydaje orzeczenia w oparciu o przepisy wcześniej powołanej jako ppsa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. podobnie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Trudno więc tu przyjąć, że tak sformułowane zarzuty stanowią podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, chyba żeby uznać tak, jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39), iż podstawy kasacyjne mogą również dotyczyć przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, chociaż nie zostały przez sąd wskazane w zaskarżonym orzeczeniu.
Gdyby nawet tak przyjąć, jak wynika to z poglądu wyrażonego w uzasadnieniu powyższego wyroku, to zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej mogłyby ewentualnie dotyczyć decyzji administracyjnych wydanych w sprawie, których to naruszeń przepisów prawa nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Przy takim jednak rozumieniu zarzutów skargi kasacyjnej brak w niej zarzutu naruszenia art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ p.p.s.a.
Niezależnie od powyższych rozważań i konsekwencji wynikających z tego dla rozpoznania środka odwoławczego od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty oparte na naruszeniu wcześniej cytowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są całkowicie chybione.
Pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej bezkrytycznie kontynuuje argumentację skarżącego wielokrotnie powtarzaną wcześniej w wielu jego pismach, a sprowadzającą się do tego, że nie można było wydać decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. skoro on otrzymał pozwolenie na budowę decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 1977 r. Wobec czego stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Dalszą konsekwencją takiego rozumowania jest przyjęcie założenia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. została wydana bez zatwierdzonej dokumentacji technicznej oraz planu sytuacyjnego w skali 1:500, bowiem te dokumenty zostały zatwierdzone wraz z wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. i były dalej obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1990 r.
Odnosząc się do powyższej argumentacji należy stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1977 r. ponieważ dotyczyła innej działki, nie stanowiła przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1990 r. Zatwierdzona dokumentacja techniczna i plan sytuacyjny stanowiły załączniki do decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. i zostały skonsumowane wraz z tą decyzją przez realizację połowy budynku bliźniaczego, nawet jeśli obejmowały swą treścią drugą nie zrealizowaną część "bliźniaka".
Gdyby nawet była wydana w 1977 r. decyzja ostateczna na budowę drugiej połowy bliźniaka a budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, to zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., pozwolenie na budowę utraciłoby ważność. Nie może więc tu być mowy o sytuacji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ani jak błędnie się to kwalifikuje w skardze kasacyjnej jako przesłanka rażącego naruszenia prawa. Pomiędzy decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. a decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. nie ma tożsamości spraw, co jest podstawowym warunkiem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., jak i obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, w określonych warunkach decyzje te tracą ważność lub wygasają (art. 162 kpa).
W sprawie objętej skargą kasacyjną nie można też mówić o naruszeniu przepisu art. 16 § 1 kpa, gdyż wydanie decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. w żaden sposób nie naruszyło bytu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 1977 r., która pozwalała na budowę określonego budynku na działce należącej do skarżącego, a nie na działce sąsiedniej.
Zarzuty podnoszone przez skarżącego w stosunku do decyzji z dnia [...] lutego 1990 r., że decyzja ta wygasła, pozostają bez wpływu na tok postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, odnosi skutki ex tunc, tj. od daty wydania decyzji. Natomiast wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki późniejsze.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.