Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1413/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 569/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2013 r. w sklepie "[...]" w [...] przy ul. [...], w którym działalność gospodarczą prowadziła firma K. Spółka z o.o. w P., pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] pobrali i zatrzymali do badań laboratoryjnych próbki produktów.

W oparciu o wyniki kontroli, ujęte w protokole nr [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. o numerze [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2, art. 27c ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm. - dalej jako: u.p.i.s. lub ustawa) oraz art. 44b i art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124) nakazał K. Spółce z o.o. z siedzibą w P. wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów o nazwach: a) Imitacja produktu – [...], b) Imitacja produktu – [...], c) Imitacja produktu – [...], na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy, liczonych od daty doręczenia decyzji oraz zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym obiekcie, w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu opisanych produktów, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy, liczonych od daty doręczenia decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skład zatrzymanych produktów, które były przez stronę wprowadzane do obrotu, nie jest znany, a tym samym nie jest znane ich oddziaływanie na zdrowie lub życie ludzi, zatem zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia (art. 27c ust. 1 u.p.i.s.). Zdaniem organu, ilość środków w opakowaniu, cena, występowanie podobnych produktów i wprowadzanie ich do obrotu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej uzasadniają przypuszczenie, że są to środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z tych względów konieczne stało się wstrzymanie wprowadzania ww. produktów do obrotu do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, a w związku z tym także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Opolski Państwowy Inspektor Sanitarny w Opolu decyzję organu I instancji utrzymał w mocy uznając, że powzięcie uzasadnionego podejrzenia o wprowadzaniu przez skarżącą Spółkę do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi uprawniało do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 u.p.i.s. W ocenie organu odwoławczego, kontrolę sanitarną sklepu "[...]" przeprowadzono bez naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 r. nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej: u.s.d.g.). Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] posiadali dokumenty upoważniające do kontroli, z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, którego egzemplarz pozostawiono w sklepie, zaś od zawiadomienia przedsiębiorcy o planowanej kontroli odstąpiono na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.d.g., dopuszczającego taką możliwość w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne, m.in., dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.

Uzasadniając odstąpienie od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału podczas prowadzonego postępowania organ powołał się zaś na art. 10 § 2 k.p.a. wskazując, że odstąpienie od wysłuchania osób, które prawdopodobnie prowadzą obrót tzw. "dopalaczami" znajduje podstawę prawną w treści ostatnio powołanego przepisu.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję z [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż w rozpoznawanej sprawie organy wykazały, że wystąpiła przesłanka z art. 27c ust. 1 u.p.i.s., tj. istnieje uzasadnione podejrzenie, że produkty wprowadzane do obrotu przez skarżącą Spółkę stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Sąd przypomniał, że zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków odurzających i zastępczych ustanawia art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy, środkami zastępczymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Wprowadzaniem do obrotu, stosownie do art. 4 pkt 34 przywołanej ustawy, jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c u.p.i.s. (art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). W świetle art. 27c ust. 1 u.p.i.s., w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

W przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 ustawy, właściwy państwowy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 2).

Stwierdzając zasadność zastosowania przez ograny w sprawie art. 27c u.p.i.s. Sąd wskazał, że kontrola sanitarna przeprowadzona w sklepie "[...]" przy ul. [...] w [...], w którym skarżąca Spółka prowadziła działalność handlową, ujawniła, iż oferowane są tam do sprzedaży, m.in. produkty o nazwach: Imitacja produktu - [...], Imitacja produktu – [...], Imitacja produktu – [...], zawierające nieznane, bowiem nieujawnione na opakowaniach, substancje chemiczne. Wobec ustalenia, że na tychże produktach, oznakowanych jako przyśpieszające rozpalanie w piecu ekogroszku, który po rozpaleniu zmienia barwę, znajdowały się ostrzeżenia "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi", zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, że mogą one być środkami zastępczymi, tzw. "dopalaczami".

W ocenie Sądu podejrzenie to mogła potęgować wysoka cena saszetek (50 zł) w stosunku do występujących na rynku produktów podobnego przeznaczenia oraz niewielka ilość produktu w saszetce, nieadekwatna do jej ceny. W ocenie Sądu, organ wydający decyzję na podstawie art. 27c ust.1 u.p.i.s. nie miał obowiązku udowadniania okoliczności, iż zatrzymywane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, gdyż dla wydania decyzji na podstawie art. 27c u.p.i.s. wystarczające jest wystąpienie uzasadnionego podejrzenia, że określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, taka zaś sytuacja wystąpiła w sprawie.

Sąd zauważył, że dopiero badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykaże, czy stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Powyższej oceny nie zmienia fakt, iż na opakowaniach znajdowały się napisy "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi", "produkt do użytku zewnętrznego". Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 4 pkt 27 przy definicji środków zastępczych używa określenia, że są one "(...) używane (...)". Pojęcie "spożycie" i "użycie" nie są tożsame w swym znaczeniu. Zakaz odnoszący się do niespożywania nie oznacza, że nie powinny być używane w inny sposób, stwarzający zagrożenie życia lub zdrowia.

W ocenie Sądu, używanie środków odurzających, substancji psychotropowych czy środków zastępczych może odbywać się także poprzez drogi oddechowe. Tym samym, niezależnie od uwag i napisów znajdujących się na opakowaniach tych środków, w świetle ustaleń poczynionych przez organy sanitarne, nie powinno budzić wątpliwości, iż produkty, których dotyczyła zaskarżona decyzja, mogły być używane (a nie spożywane) przez małoletnich powodując zachorowania.

Sąd I instancji nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Brak zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli Sąd uznał w rozpoznawanej sprawie za uprawniony wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g., w świetle którego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Przesłanka ta, w ocenie Sądu, bezspornie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Sąd potwierdził, że w protokole kontroli sanitarnej znajdują się zapisy wskazujące na brak zawiadomienia o kontroli ze wskazaniem podstawy prawnej uzasadniającej brak uprzedzenia (art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g.) oraz zapis o odnotowaniu tego faktu w książce kontroli przedsiębiorcy. Pracownik kontrolowanego przedsiębiorcy został poinformowany o zakresie przedmiotowym kontroli, przeprowadzonej w związku z obowiązkiem przestrzegania zakazu wprowadzania środków zastępczych z uwagi na wystąpienie uzasadnionego podejrzenia zagrożenia życia i zdrowia ludzi poprzez wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Sąd zauważył, że w ramach kontroli sanitarnej ustalono również, że obecna w jej trakcie sprzedawczyni nie była upoważniona przez właściciela obiektu do podpisywania dokumentów. Nie istniała zatem możliwość poinformowania przedsiębiorcy lub pełnomocnika o jego prawach i obowiązkach w trakcie prowadzonej kontroli, dlatego też za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej dotyczące kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, w tym zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g.

Nie podzielając zasadności zarzutów naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Sąd wskazał zaś, że w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, na którą to okoliczność zasadnie powołano się w kwestionowanej decyzji, istnieje możliwość odstąpienia od zasady zagwarantowania stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W tym przypadku ograniczony zostaje również obowiązek organu zaznajomienia strony z wynikiem procesu dowodzenia, zawarty w art. 81 k.p.a. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powziął uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane przez skarżącą do obrotu produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, to zasadnie zastosował art. 10 § 2 k.p.a., gdyż załatwienie sprawy wymagało podjęcia szybkich działań ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie co do szkodliwości zabezpieczonych produktów oraz przywołując i dokonując wykładni stosowanych przepisów prawa, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z 18 lutego 2014 r. przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki od organu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach, strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, polegających na braku uzasadnienia prawnego kontrolowanych przez Sąd decyzji, niewyjaśnieniu podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, braku odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych zaskarżonym decyzjom, uznaniu za celowe niestosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w toku prowadzonych czynności kontrolnych, będących podstawą wydanych decyzji, a także braku uzasadnienia zaistnienia przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia,
2. 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, polegających na tym, że organy administracji nie zapewniły stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, oraz odstępując od tej zasady nie uzasadniły przesłanki zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia;
3. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. oraz zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonych decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

a także naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 4) art. 27c ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.i.s., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej mimo, iż nie istniało żadne zagrożenie, którego istnienie byłoby udowodnione. Zdaniem strony, ani organy, ani Sąd nie odniosły się do faktu, że nie ustalono, jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie miało spowodować ustalenie "jego usunięcia", do którego nakaz miał obowiązywać,
2. 5) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte zaskarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazali,
3. 6) art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1 oraz art. 79a u.s.d.g., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i oddaleniu skargi, mimo że zaskarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów tejże ustawy, mającymi wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nieodstąpienie od dalszych czynności kontrolnych, wbrew normie zawartej w art. 84c ust. 12 u.s.d.g.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uszczegóławiając zarzuty dotyczące braku należytego uzasadnienia zaskarżonych decyzji oraz niedokonania przez organy wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, strona zarzuciła Sądowi, iż pomimo tego, że na opakowaniach przedmiotowych produktów znajdowały się informacje dotyczące ich zastosowania, Sąd zgodził się z organami, że są to tzw. produkty zastępcze. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie uzasadnienia przesłanek art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. nie jest przekonujące. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono dlaczego organ uznał, że zamknięcie lokalu jest niezbędne do usunięcia zagrożenia, do którego odwołuje się ww. przepis, jakiej postaci jest to zagrożenie, a także jakie działania zostały podjęte w celu usunięcia zagrożenia.

W ocenie strony nie jest także zasadne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie spełniona została przesłanka "uzasadnionego podejrzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia lub życia", gdyż dla jej stwierdzenia niewystarczające jest powołanie się na doświadczenie organu w zakresie dostępnych produktów chemicznych, wskazanie na ostrzeżenia znajdujące sią na opakowaniach produktów oraz na okoliczność, iż ich skład chemiczny był nieujawniony.

Uzasadniając zarzuty naruszenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżący wskazał zaś, że w toku sądowej kontroli zaskarżonych decyzji pominięta została okoliczność złożenia w trakcie kontroli przez pracownicę spółki zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu, co w świetle art. 84c ust. 5 u.s.d.g. powinno skutkować wstrzymaniem czynności kontrolnych. Ponadto, w ocenie skarżącego, w przypadku pozbawienia Spółki prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz odstąpienia od poinformowania strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, decyzje powinny zostać uzasadnione z zachowaniem szczególnej staranności. Uzasadnienie wydanych decyzji dopiero na etapie uzasadnienia wyroku Sądu strona uznała za niewystarczające.

Reasumując strona zaznaczyła, że w toku postępowania nie określono na czym polega bezpośredniość i realność stwierdzonego przez organy zagrożenia, nie wykazano, że zatrzymane produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie sprowadza się do protokołu z nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W wyniku tej kontroli stwierdził, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego uczyniono w pierwszej kolejności przepisy art. 27c ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.i.s.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 27c ust. 1 u.p.i.s. z treści lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wywnioskować, że skarżąca Spółka zarzuca jego niewłaściwe zastosowanie. Nawiązując do ustalonego stanu faktycznego sprawy twierdzi bowiem, że Sąd nieprawidłowo uznał, iż ujawnione produkty są "środkami zastępczymi" oraz że spełniona została przesłanka "uzasadnionego podejrzenia istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia".

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 27c ust. 1 u.p.i.s., stanowiącego podstawę materialnoprawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, należy przypomnieć, że wydanie decyzji, o której mowa w powołany przepisie, uzależnione zostało od stwierdzenia, że istnieje uzasadnione podejrzenie, iż określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Norma ta skorelowana jest jednocześnie z normą ustanowioną w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którą, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c u.p.i.s.

Przepis art. 27c ust. 1 u.p.i.s. był wielokrotnie przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tego Sądu podkreślano, iż przesłankę zastosowania art. 27c ust. 1 tej ustawy stanowi wystąpienie uzasadnionego podejrzenia, że określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nie zaś wykazanie (udowodnienie) przez organ, że produkty te tego rodzaju zagrożenie sprowadzają (zob. wyroki NSA: z 24 listopada 2015 r., II OSK 728/14; z dnia 30 lipca 2015 r., II OSK 3123/13). Przyjmowano również, że w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny powinien wydać decyzję w oparciu o art. 27c ust. 1 u.p.i.s. oraz zastosować środki prawne, o jakich mowa w art. 27c ust. 3 u.p.i.s..

W rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom strony skarżącej, ani organy ani Sąd, nie stwierdziły, iż zastosowanie środków wskazanych w art. 27c ust. 1 u.p.i.s., wynikało z uznania, iż znalezione w sklepie substancje są "środkami zastępczymi". Przeciwnie w sprawie podkreślano, iż zastosowanie przepisu art. 27 c ust.1 u.p.i.s. nie wymaga wykazania, że wprowadzany do obrotu produkt jest środkiem zastępczym.

Strona wskazuje, iż Sąd błędnie przyjął, iż spełniona została przesłanka "uzasadnionego podejrzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia lub życia" opierając swoje stanowisko na "doświadczeniu i znajomości organu w zakresie dostępnych produktów chemicznych oraz ostrzeżeniu znajdującym się na opakowaniach produktu". W ocenie skarżącej Spółki, rozumowanie Sądu nie jest prawidłowe, albowiem "idąc tokiem rozumowania Sądu" należałoby przyjąć, iż produktem zastępczym jest każdy niedokładnie oznakowany produkt zawierający ostrzeżenie, że należy go chronić przed dziećmi oraz że nie nadaje się do spożycia.

Oceniając uzasadniany przez stronę w powyżej wskazany sposób zarzut naruszenia art. 27c ust. 1 u.p.i.s. należało stwierdzić, że argumentacja jaką posługuje się skarżąca Spółka odwołuje się w sposób wybiórczy i uproszczony do uzasadnienia wyroku, a w części dotyczącej uznania przez Sąd, że ujawnione substancje są środkami zastępczymi, jak wskazano powyżej, jest nieprawdziwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał dokładnej analizy materiału dowodowego i zasadnie uznał, iż organ prawidłowo przyjął, że ujawnione w trakcie kontroli produkty mogą stanowić środki zastępcze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował argumentację organu, w której odwołano się nie tylko do doświadczenia zawodowego organu wydającego decyzję, lecz także do budzących zasadnicze wątpliwości co do przeznaczenia produktu takich czynników jak jego gramatura i nieadekwatnie wysoka cena. Odnośnie do treści etykiety umieszczonej na opakowaniu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wywiedzionym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie pominął tego, że na opakowaniach przedmiotowych produktów zostało wskazane, że nie są one przeznaczone do spożycia oraz należy je chronić przed dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie jednak przyjął, że tego rodzaje informacje – w świetle wszystkich okoliczności sprawy - nie są wystarczające do przyjęcia, że brak było podstaw do uznania przez organy, że zatrzymane produkty nie stwarzają zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Sąd wskazał, że treść etykiety jest bez znaczenia w świetle pozostałych ustaleń organu, albowiem nie mogło budzić wątpliwości, że ujawnione produkty mogły być używane (a nie spożywane) przez osoby małoletnie prowadząc do zachorowań.

Powyższe nakazuje stwierdzić, że w ustalonych przez organy i uznanych za prawidłowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu okolicznościach faktycznych sprawy art. 27c ust. 1 u.p.i.s. został zastosowany prawidłowo.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. strona podnosi, że w sprawie nie wykazano, iż istnieje "realne zagrożenie", które nakazywałoby wydanie decyzji, ani nie wyjaśniono, jakie działania ma podjąć organ w celu usunięcia zagrożenia w terminie zakreślonym w decyzji.

Przepis art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z jego literalnego brzmienia wynika, iż w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 27c ust. 1 u.p.i.s. organ inspekcji sanitarnej jest zobligowany do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia działalności. Przepis art. 27c ust. 3 pkt 2 u.i.p.s. nie wymaga wykazania "realnego zagrożenia", o jakim mowa w zarzucie skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia art. 27c ust. 1 ustawy okazał się nieuzasadniony, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. nie mógł zostać uznany za uprawnioną podstawę kasacyjną.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, według strony skarżącej, na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte zaskarżoną decyzją są środkami zastępczymi, mimo niespełnienia przez nie ustawowej przesłanki używania tych produktów zamiast lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa.

Po raz kolejny należy podkreślić, że Sąd I instancji nie uznał, wbrew twierdzeniu strony, że w sprawie doszło do wydania decyzji z uwagi na ujawnienie w sklepie "[...]" środków zastępczych, lecz przeciwnie, podkreślał, że w odniesieniu do produktów wymienionych w decyzji o nazwie "Imitacja produktu - [...]", "Imitacja produktu - [...]", "Imitacja Produktu - [...]" zachodzi podejrzenie, że stanowią środki zastępcze. Sąd w uzasadnieniu odniósł się do treści art. 4 pkt 27 ustawy o narkomanii zawierającego definicję środka zastępczego, by wyjaśnić, iż ustawodawca do definicji pojęcia środka zastępczego użył pojęcia "produktu, który może być użyty" - nie "spożyty" zamiast środka odurzającego lub psychotropowego.

Argument strony, iż zastosowanie środków z art. 27c ust. 3 u.p.i.s wymaga – w świetle art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - wykazania, że dany produkt był używany zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej należy uznać za całkowicie chybiony. Taka wykładnia art. 27c ust. 3 w zw. z art. 27c ust. 1 u.p.i.s. oraz art. 44c ust. 1 oraz art. 4 pkt 27 ustawy o narkomanii niweczyłaby cel omawianych przepisów sanitarnych nadających organom inspekcji sanitarnej szczególne uprawnienia w sferze zakazów wprowadzania do obrotu lub nakazów czasowego wycofania z obrotu (wstrzymania obrotu) produktu, co do którego powzięto podejrzenie, że stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nawet jeśli dany produkt nie był jeszcze nigdy w użyciu. Decyzja podejmowana na podstawie art. 27c ust. 1 u.p.i.s. ma charakter prewencyjny. Jest podejmowana w celu wyeliminowaniu potencjalnego zagrożenia do momentu, gdy zostanie zweryfikowanie bezpieczeństwo produktu którego ona dotyczy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1 oraz art. 79a u.s.d.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze należało stwierdzić, że część z tych zarzutów sformułowana została niestarannie, w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji. Powyższa uwaga dotyczy zarzutów naruszenia art. 79 i art. 79a u.s.d.g. - przepisów o złożonej strukturze. Skarżący kasacyjnie nie precyzuje w petitum skargi kasacyjnej, która z norm ustanowionych w art. 79 i art. 79a u.s.d.g. została, jego zdaniem, w toku postępowania administracyjnego w sposób niezauważony przez Sąd I instancji, naruszona. Żadnych wskazówek w tym zakresie nie zawiera także uzasadnienie rozpoznawanego środka odwoławczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w przypadku przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, gdyż składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu (ewentualnie innej jednostki redakcyjnej).

Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor kasacji miał na uwadze (por. wyroki NSA z: 3 listopada 2015 r., I OSK 755/14; 14 kwietnia 2015 r.,II OSK 2081/13; 2 kwietnia 2014 r. I OSK 614/14). Wadliwe sformułowanie zarzutów dotyczących naruszenia art. 79 i art. 79a u.s.d.g. każe stwierdzić, że zarzuty te stanowią nieusprawiedliwione podstawy kasacyjne.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 u.s.d.g., poza jego przywołaniem w podstawach kasacyjnych, skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, wymaganego w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co pozwalałoby odnieść się sądowi kasacyjnemu do tak zaznaczonej kwestii.

Uzasadnienie zarzutów związanych z naruszeniem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprowadza się w istocie do zarzutu nierozpoznania prawidłowo złożonego sprzeciwu, czego skutkiem było nieodstąpienie od czynności kontrolnych i naruszenia art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5 u.s.d.g. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji pominął, iż w trakcie kontroli pracownica spółki, działając z upoważnienia Prezesa Zarządu, złożyła zawiadomienie o wniesienie sprzeciwu.

Analizując tę kwestię należy wskazać, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. w związku z – jak podnosi strona - przyjęciem za dowód w postępowaniu administracyjnym dowodów przeprowadzonych w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wyniki kontroli, uzależniona była od podważenia ustaleń faktycznych sprawy.

Należy zatem zauważyć, że okoliczność złożenia sprzeciwu nie wynika z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał jedynie, że pracownica spółki oświadczyła, iż właściciel nie upoważnił jej do podpisania protokołu z kontroli. Z akt sprawy wynika zaś, że w trakcie kontroli podmiot kontrolowany nie zawiadomił na piśmie kontrolującego o wniesieniu sprzeciwu (protokół kontroli Nr [...]).

Przyjęcie, że w rozstrzyganej sprawie nie doszło do podważenia stanu faktycznego sprawy, czyli uznanie za prawidłowe ustaleń, zgodnie z którymi podmiot kontrolowany nie zawiadomił o wniesieniu sprzeciwu, a więc nie dokonał czynności powodującej wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, prowadzi do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 84c ust. 5 u.s.d.g.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ponadto stanowiska skarżącej Spółki w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s.

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia Sądu może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów konstrukcyjnych wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia, względnie - gdy Sąd nie zajmie stanowiska odnośnie do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Tego rodzaju wadliwości uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie sposób zarzucić. Sąd I instancji wskazał w nim, iż aprobuje stanowisko organów, co do tego, że nieznany skład chemiczny produktów o nazwach: a) Imitacja produktu – [...], b) Imitacja produktu – [...], c) Imitacja produktu – [...] oraz okoliczność wprowadzania ich do obrotu świadczą o ich potencjalnym zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzi, zaś wstrzymanie wprowadzenia ich do obrotu zostało dokonane na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. W toku postępowania zidentyfikowano zatem zarówno rodzaj zagrożenia, jak i wskazano na rodzaj działań podjętych w celu jego usunięcia, co nie pozwala przyjąć, że zasadne są zarzuty strony, która podnosi, iż w toku postępowania nie wykazano przesłanek zastosowania art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. Poczynione uwagi nie pozwalają stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 27c ust. 3 pkt 2 u.p.i.s. które mogło w sposób istotny zaważyć na wyniku sprawy.

Brak jest ponadto uzasadnionych argumentów dla skutecznego zakwestionowania wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, zgodnie z których w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, z przyczyn wskazanych przez organy inspekcji sanitarnej oraz zaaprobowanych przez Sąd I instancji (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego) zastosowanie znalazł art. 10 § 2 k.p.a., na mocy którego odstąpiono od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że okoliczności niniejszej sprawy wskazywały na konieczność szybkiego działania ze względu na zaistniałe niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Należy zauważyć, że te same względy - bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi – uzasadniały natychmiastowe wstrzymanie decyzji organu I instancji w oparciu o normę wynikającą z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 10 §1 k.p.a. Sąd kasacyjny zauważa na marginesie, że stronie umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym dowodowym oraz złożenie oświadczeń i zgłoszenie żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (pismo Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2013 r., k. 13 akt administracyjnych). Strona z prawa tego nie skorzystała.

Nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Aczkolwiek istotnie Sąd I instancji nie odniósł się wprost do zarzutu braku należytego uzasadnienia zaskarżonych decyzji, to nie sposób nie zauważyć, że brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie dla sprawy nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w zaskarżonych decyzjach organy wskazały, na czym polega bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia, wskazując na udokumentowany, potwierdzony danymi dotyczącymi liczby zatruć, destruktywny wpływ środków zastępczych na zdrowie i życie człowieka.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ponadto stanowiska strony, iż oddalenie skargi było niezasadne w sytuacji, gdyż, jak podnosi Spółka "skarżone decyzje nie zostały wydane w oparciu o przepisy prawa i przy uwzględnieniu przesłanek ustawowych". Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a., została wydana w oparciu o prawidłowo zweryfikowane fakty i z powołaniem się na właściwe normy prawa materialnego, co nakazywało uznać, że w sprawie nie naruszono przepisów prawa materialnego oraz postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty kasacyjne sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie stanowiły uzasadnionych podstaw rozpoznawanego środka odwoławczego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie uchybia przywołanym w skardze kasacyjnej przepisom prawa materialnego, ani też nie jest obarczony wadami procesowymi uzasadniającymi jego uchylenie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.