Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi A. G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. A. G. wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] położnej w W. przy ul. [...]. Działka ta, jak wynika z akt sprawy, jest niezabudowana i bezpośrednio sąsiaduje z zabudowaną budynkiem wielorodzinnym nieruchomością stanowiącą własność skarżącej kasacyjnie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W..
W wyniku przeprowadzonej w toku postępowania - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określanego dalej jako "rozporządzenie" - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1oraz art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była stwierdzona przez organy niedopuszczalność takiego wyznaczenia parametrów przyszłej zabudowy, jakie w treści wniosku określiła skarżąca, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezgodność wyniku analizy i treści wniosku dotyczyła trzech parametrów określonych w przepisach rozporządzenia tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości planowanego budynku.
Wyznaczając obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, organy zwróciły uwagę, że działka nr [...] położona jest na terenie urządzonego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, powstałego w latach 50 - tych XX wieku, usytuowanego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...]. W celu zbadania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z istniejącą zabudową na terenie osiedla za właściwe uznano rozszerzenie granic obszaru analizowanego na taką jego odległość, aby badaniem objąć cały kwartał zabudowy składającej się na w/w osiedle.
W związku z tym granice obszaru analizowanego od strony wschodniej wyznaczono w maksymalnej odległości 270,5 m od granic terenu objętego wnioskiem do [...], a od strony północnej w maksymalnej odległości 110 m do ulicy [...]. Natomiast od strony południowej i zachodniej granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki tj. w odległości 66 m.
Analizując możliwość wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej tj. na granicy działki nr [...] z pasem drogowym ulicy [...] organy uznały, że takiej możliwości nie ma. Wyjaśniły, że linia zabudowy budynków kształtujących wschodnią pierzeję ulicy [...] nie jest jednolita i przebiega tworząc uskok. W takiej sytuacji właściwym byłoby stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego czyli w rozpoznawanej sprawie na przedłużeniu linii wyznaczonej przez południową część budynku oznaczonego nr [...] przy ul. [...]. Jednakże, jak stwierdziły organy, tak wyznaczona linia przebiegałaby wówczas w odległości 7 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego ulicy [...], a to z uwagi na niewielką szerokość działki nr [...] (15 m), jak również bliskie usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowiącego własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] (4 metry od wschodniej granicy terenu inwestycji) znacznie ograniczałaby możliwości inwestycyjne na tym terenie.
Poszukując innych rozwiązań w zakresie wyznaczenia linii zabudowy i opierając się w całości na wynikach sporządzonej przez urbanistę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organy przyjęły, że nie jest także możliwe wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu linii wyznaczonej przez dwa inne budynki tj. budynek usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] oznaczony nr [...] przy ul. [...] i znajdujący się za nim budynek nr [...] położony już przy ul. [...] (na skrzyżowaniu z ul. [...]) z tego względu, że budynki te są wysunięte względem działki nr [...] w kierunku zachodnim, a zatem tak wyznaczona linia przebiegałaby już poza terenem inwestycji. Za niewłaściwe ponadto uznano wyznaczenie linii nowej zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy łącznika w budynku przy ul. [...] [...], bowiem łącznik ten stanowi niewielki element pomiędzy dwoma zasadniczymi bryłami budynków położonych przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...], z podcieniem zapewniającym dojście i dojazd do wnętrza kwartału.
W związku z powyższym przyjęto, że linia zabudowy dla działki nr [...] powinna stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia przebiegać w odległości 4 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...], gdyż takie jej wyznaczenie pozostaje w zgodzie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).
W odniesieniu z kolei do parametru przewidzianego w § 5 rozporządzenia tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który to wskaźnik określony został we wniosku na 0,38 (stosunek wielkości powierzchni planowanej zabudowy – 127 m2 w stosunku do powierzchni działki – 332 m2) w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć wyjaśniono: "Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia (...) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przeprowadzając badania obszaru stwierdzono, że w granicach analizy znajdują się zespoły budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach, które zostały pierwotnie zaprojektowane jako spójne, funkcjonalne układy urbanistyczne. W późniejszym czasie rozpoczął się proces przekazywania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w użytkowanie wieczyste wspólnotom mieszkaniowym.
W tym celu konieczne było wyodrębnienie budynków z ww. zespołów zabudowy. Wiele działek ewidencyjnych zostało wydzielonych po obrysie budynków. Dla tych obiektów wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 1,0 tj. 100% zabudowy działki. Należy pokreślić, że otaczające ww. budynki działki stanowią podwórza, a ich zagospodarowanie (np. dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe, garaże, wiaty śmietnikowe, zieleń osiedlowa itp.) służy obsłudze tych budynków, które bez tego terenu nie mogłyby spełniać swojej funkcji. W związku z powyższym dla potrzeb wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu właściwe jest połączenie powierzchni działek zabudowanych budynkami z powierzchnią działek stanowiących podwórza". Na stronie 4 znajdującej się w aktach analizy wskazano szczegółowo powierzchnie których działek zabudowanych zsumowano z powierzchniami działek terenów przyległych, ogólnodostępnych stanowiących wnętrze osiedla, a które wyłączono w związku z tzw. roszczeniami "dekretowymi" dla potrzeb ustalenia tego parametru.
Następnie stwierdzono, że w obszarze analizowanym występują następujące wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: 0,21, 0,59; 0,19 i 0,28 według załącznika graficznego nr 2. Suma wskaźników wynosi zatem 1,27 i ta wielkość podzielona przez 4 daje średni wskaźnik 0,3175, który po zaokrągleniu wynosi 0,32, co nie odpowiada żądaniu wniosku (0,38).
Jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to za właściwe w analizie i wydanych na jej podstawie decyzjach uznano ustalenie tej wysokości w nawiązaniu do wysokości budynku usługowego położonego przy ul. [...] [...] tj. do 6, 5 m od poziomu terenu do gzymsu lub attyki i maksymalnie na dwie kondygnacje. W tym zakresie wyjaśniono, że w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej o liczbie kondygnacji IV- VI oraz budynki usługowe o liczbie kondygnacji I i II. Ponadto I kondygnację mają wszystkie zespoły garażowe usytuowane w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika ponadto, iż zabudowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, powstałego w latach 50-tych XX wieku, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, reprezentuje styl socrealistyczny w architekturze, budynki usytuowane na obrzeżach tego zespołu zabudowy są obiektami VI-kondygnacyjnymi o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 19 m od poziomu terenu do gzymsu poniżej ażurowej attyki budynków (np. budynki położone w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, tj. budynki przy ul. [...] [...] i [...]), zaś obiekty położone wewnątrz kwartału mają V kondygnacji (ostatnia w dachu); osiedle uzupełnione jest niską I-kondygnacyjną zabudową w formie zespołu garaży i pawilonu handlowego; charakterystyczny dla tego zespołu zabudowy jest symetryczny, osiowy układ zabudowy wewnątrz kwartału, z dużym udziałem wolnej przestrzeni pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, zagospodarowanej zielenią.
W związku z powyższym organy uznały, że planowana przez inwestora budowa budynku średniowysokiego (V- VI kondygnacji) o maksymalnej wysokości 21,30 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki jest sprzeczna z wynikiem analizy.
We wniesionej skardze, skarżąca, żądając uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zarzuciła wadliwość ustalenia przez organy wszystkich wyżej opisanych wymagań dla nowej zabudowy.
W odniesieniu do wyznaczonej w odległości 4 m od granicy pasa drogowego linii zabudowy podniosła, że w oparciu o § 4 pkt 4 rozporządzenia istniała możliwość ustalenia jej przebiegu wzdłuż granicy działki [...] tj. o metr dalej w kierunku wschodnim od linii wyznaczonej przez najbliższy budynek (ul. [...] [...]) zgodnie z uskokiem linii zabudowy wytyczonym przez łącznik pomiędzy budynkami położonymi przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...]. Jak wynika bowiem z analizy, odcinek ulicy [...] pomiędzy ulicami [...] a [...] (gdzie planowana jest inwestycja na działce nr [...]) jest zabudowany bezpośrednio przy ulicy w około 56%, pozostała część nie jest zabudowana. Planowana inwestycja wzmacnia zatem układ pierzejowy tej części ulicy. Brak jest przy tym racjonalnych przesłanek do uznania, że dla nowej zabudowy na działce nr [...] właściwe jest ustalenie linii zabudowy na przedłużeniu linii wyznaczonej przez elewacje fragmentów budynków niepowiązanych przestrzennie z daną lokalizacją i położonych poza ulicą poprzeczną ([...]).
Odnosząc się do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy skarżąca zakwestionowała sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Stwierdziła, że wskazuje on na "tendencyjny dobór danych wyjściowych". Zarzuciła, że nie jest uzasadnione wyznaczenie zachodniej granicy obszaru przed budynkiem położonym na działce nr [...]. Powoduje to bowiem włączenie w obszar analizowany w całości terenów tzw. zapleczowych (niezabudowanych) obsługujących budynki położone na działkach nr [...] i [...], a pozostawienie poza granicą analizy obsługiwanego przez ten teren budynku wzniesionego na działce nr [...]. Analogicznie, w sposób niezwykle tendencyjny, jak określiła skarżąca, ustalono przebieg południowo – wschodniej granicy obszaru analizowanego z wykluczeniem budynków położonych przy [...].
Ponadto, granicę południową obszaru wyznaczono przed budynkiem położonym na działce nr [...] z włączeniem w analizowany obszar w całości terenu zapleczowego (niezabudowanego) obsługującego ten budynek. Skarżąca podniosła, że projektowana na jej działce inwestycja ze współczynnikiem intensywności zabudowy 0,38 jest zdecydowanie niższa od intensywności zabudowy na działkach najbliższych (nr [...], [...], [...], [...] i [...]), gdzie wynosi 1, a także mieści się w obliczonym przez organ zakresie 0,21- 0,59.
Kwestionując stanowisko organów w zakresie ustalenia parametru wysokości nowej zabudowy skarżąca zwróciła uwagę, że najbliżej położone jej działki budynki przy ul. [...] [...] i [...] oraz przy ul. [...] [...] mają wysokości porównywalne (zwieńczenie attyki na wysokości 21.50 m) z wysokością planowanej przez nią inwestycji oraz że żaden z budynków położonych w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji nie jest niższy jak cztery kondygnacje, generalnie są to budynki średniowysokie. Wskazała, że działka nr [...] stanowi część jednorodnej zabudowy mieszkaniowej, z tym, że budynki [...] [...] i [...] zrealizowano w okresie socrealizmu, budynki przy ul. [...] [...] i [...] są późniejsze. Wyjaśniła, że budynki usytuowane poza "poprzeczną" ulicą [...] są budynkami o funkcji niemieszkalnej, są to parterowe substandardowe boksy garażowe i budynek techniczny (na działce nr [...]). Wskazując na treść § 7 pkt 1 rozporządzenia zgodnie z którym "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" podniosła, że najbliższe projektowanej inwestycji budynki to budynki wzniesione na działkach sąsiednich nr [...] i [...] o wysokości 21,5 m nad poziomem terenu. Pominięcie tej okoliczności i "posiłkowanie" się wysokościami budynków położonych poza poprzeczną ulicą [...] było nieuzasadnione i nastąpiło z naruszeniem powołanego przepisu oraz art. 7 kpa.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił częściowo argumentację skargi. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., decyzje organów obu instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd podzielił wątpliwości skarżącej odnoszące się do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Nie przesądzając ostatecznie nieprawidłowości ich ustalenia wskazał, że organy nie wyjaśniły czym uzasadnione jest wytyczenie zachodniej linii obszaru przed budynkiem położonym na działce nr [...] z przyjęciem w całości terenów zapleczowych (niezabudowanych) obsługujących budynki położone na działkach nr [...] i [...], jak również nie wyjaśniły czym uzasadnione było wyznaczenie południowo-wschodniej granicy obszaru poprzez wykluczenie budynków przy [...], a także granicy południowej wyznaczonej przed budynkiem położonym na działce nr [...] z włączeniem w obszar całości terenu zapleczowego (niezabudowanego) obsługującego ten budynek.
O ile zatem za uzasadnione w ocenie Sądu I instancji należało uznać stanowisko organów co do rozszerzenia granic obszaru analizowanego na taką odległość, aby badaniem objąć cały kwartał zabudowy, w którym usytuowane jest osiedle mieszkaniowe położone przy ul. [...], ul. [...], [...], ul. [...], to nie zmienia to faktu, iż rozszerzając w związku z powyższym obszar analizowany organy winny konsekwentne objąć nim cały obszar. Jego "okrojenie" poprzez stworzenie uskoków szczególnie od strony [...] w ocenie Sądu nie zostało uzasadnione, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do ustalonego przez organy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki Sąd I instancji stwierdził, że "sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza, a w tym przede wszystkim zawarte w niej dane i obliczenia nie poddają się kontroli". Na jej podstawie nie można bowiem na co słusznie wskazała skarżąca dokonać weryfikacji dokonanych obliczeń. Brak jest wykazania, które konkretnie nieruchomości i o jakiej powierzchni stanowiły podstawę dokonanych wyliczeń. Nie wynika to również z załącznika graficznego do którego odwołuje się autor analizy.
Również za niewyjaśnione w prawidłowy sposób Sąd I instancji uznał stanowisko organów co do wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4 metrów od ulicy [...]. Wskazał, że zgodnie z powołanym przez organy art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drodze gminnej w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten w ust. 2 wskazuje także, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę może nastąpić usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż w/w. W sytuacji gdy orzekające w niniejszej sprawie organy przyjęły możliwość wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4 m, a więc mniejszej niż wynika z art. 43 w/w ustawy, to zobligowane były także do racjonalnego uzasadnienia przyjętego odstępstwa w sposób odmienny niż wynika to zarówno z przepisów prawa, jak i wniosku inwestora, czego nie uczyniły.
Sąd I instancji wytknął również organom, że nie wyjaśniły także z jakich przyczyn linia zabudowy nie może przebiegać zgodnie z wnioskiem skarżącej tj. wzdłuż granicy działki nr [...], co nawiązywałoby do sąsiedniego budynku nr [...].
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi związanych z nieprawidłowym ustaleniem wysokości nowej zabudowy Sąd I instancji ocenił, że parametr ten określony na 6,5 m (II kondygnacje) został wyznaczony prawidłowo z uwzględnieniem charakteru planowanej zabudowy (budynek o funkcji biurowo – usługowej) w nawiązaniu do znajdującej się w obszarze analizowanym sąsiedniej zabudowy o charakterze usługowym (I i II kondygnacje). Wskazał też, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że najbliższe (na działkach sąsiednich) budynki dla projektowanej inwestycji to położone na działkach nr [...] i [...] budynki o wysokości rzędu 21, 5 m npt, a więc spełniające wymaganie wniosku. Wyjaśnił jednak, że wyznaczenie wysokości nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia może nastąpić wyłącznie wyjątkowo.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W.. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie albowiem organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia norm postępowania, jak również nie zostało wykazane, aby dostrzeżone uchybienia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu tak sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji co do nieprawidłowego uzasadnienia przez organy granic obszaru analizowanego. Wskazała, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji, odwołując się do sporządzonej analizy, wyjaśnił w sposób jednoznaczny, iż przyjęty do analizy obszar ustalony został w taki sposób, aby objąć cały kwartał zabudowy na którym usytuowane jest osiedle, którego częścią miałaby być projektowana inwestycja. Również organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii rozszerzenia granic obszaru analizowanego ponad wymaganą rozporządzeniem minimalną wielkość. Oba organy wzięły bowiem pod uwagę fakt, iż zespół budynków zlokalizowanych w granicach objętego analizą obszaru tworzy spójną i wręcz unikatową pod względem architektonicznym całość zabudowy.
Tworzą ją powstałe w latach 50-tych XX wieku budynki wraz ze starannie zaplanowanym zespołem zieleni. W ocenie organów wyznaczenie takich granic analizowanego obszaru dawało rękojmię ustalenia odpowiednich warunków dla nowoplanowanej zabudowy, która niewątpliwie winna wpisywać się charakterem w obecną zabudowę, aby nie powstał, możliwy do zaobserwowania w innych częściach W., dysonans pomiędzy starymi a nowymi zabudowaniami. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że skoro w ocenie Sądu I instancji wyznaczony przez organy obszar analizowany nie odpowiadał prawu to Sąd I instancji powinien w tym zakresie dokonać merytorycznej oceny działań organów i wskazać organowi swoją ocenę prawną w tym zakresie, która wiązałaby go przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stanowisku Sądu zarzuciła także niekonsekwencję, podnosząc że z jednej strony Sąd stwierdził, iż zawarte w analizie dane i obliczenia "nie poddają się kontroli", a z drugiej, że wadliwie wyznaczone granice doprowadziły do błędnego wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy.
Nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem Sądu, iż organy nie wyjaśniły prawidłowo podstaw dla przyjętej linii zabudowy. Zarówno w analizie, jak i uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć wyjaśniono bowiem w sposób jednoznaczny i rzeczowy dlaczego możliwym było przyjęcie dla planowanej inwestycji jedynie linii zabudowy od strony ul. [...] [...], który usytuowany jest w odległości 4 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...] i dlaczego nie było możliwym przyjęcie linii zabudowy innych sąsiednich budynków. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że przedstawione zastrzeżenia są o tyle uzasadnione, iż Sąd za racjonalne i przekonywujące uznał stanowisko organów w zakresie ustalenia wysokości górnej granicy elewacji frontowej, pomimo iż argumentacja wskazana przez organy na poparcie poczynionych w tym zakresie ustaleń nie odbiegała w żaden sposób poziomem rzetelności i racjonalności od argumentacji przedstawionej na poparcie stanowiska organów odnośnie pozostałych wymagań dla nowej inwestycji.
Co więcej wyznaczenie przez organy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dokonane zostało w oparciu o analizę zabudowań znajdujących się w granicach przyjętego do analizy obszaru, którego wyznaczenie, jak twierdził Sąd, nie zostało w sposób należyty uzasadnione przez organy i nie poddawało się kontroli instancyjnej. Powyższe świadczy o niekonsekwencji Sądu I instancji oraz o tym, iż zgłaszane zastrzeżenia są całkowicie bezzasadne i nie znajdują uzasadnienia w prawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek przyznać należy, że w stanowisku Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można dostrzec pewną sprzeczność, czy jak wywodzi skarżąca, niekonsekwencję. Nie miała ona wprawdzie wpływu na ocenę podstaw skargi kasacyjnej, skutkowała natomiast w pewnym zakresie zmianą wiążącej oceny prawnej Sądu I instancji, co zostanie wyjaśnione w końcowej części uzasadnienia.
Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa jest chybiony już chociażby z tego względu, że w jego uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie nie odniosła się i nie podważyła rzeczywistych powodów, które spowodowały uchylenie wydanych przez organy decyzji. Kwestionując prawidłowość oceny Sądu I instancji w zakresie wyznaczenia w sprawie granic obszaru analizowanego skarżąca kasacyjnie przekonuje, że wbrew stanowisku Sądu organy wyjaśniły z jakich względów dokonały poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad wymagane minimum, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a mianowicie z uwagi na konieczność objęcia analizą całego terenu osiedla usytuowanego pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...]. Podkreślenia wymaga zatem, że wątpliwości Sądu nie budziło samo rozszerzenie granic obszaru analizowanego w kierunku północnym i wschodnim w celu włączenia w obszar analizowany całego kwartału zabudowy osiedla mieszkaniowego, lecz jego niezasadne "okrojenie", jak ujął to Sąd, poprzez stworzenie uskoków szczególnie od strony [...].
Rzeczywiście, jak wynika z graficznego załącznika do decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. granica obszaru analizowanego na odcinkach oznaczonych od punktu 7 do punktu 12 jest łamana i nie wiadomo z jakich względów wyłącza z obszaru częściowo zabudowę zlokalizowaną przy [...]. Wprawdzie nie można wykluczyć, że takie działanie w okolicznościach sprawy mogło być uprawnione to jednak organ nie wyjaśnił w tym zakresie swoich motywów. Ich zbadanie dodatkowo utrudnia dość nieczytelna kopia mapy zasadniczej. Wobec tego, że jakiekolwiek wyłączenie z obszaru analizowanego działek zabudowanych miało bezpośredni wpływ na wysokość ustalanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organy powinny były ze szczególną wnikliwością podejść do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zastrzeżenia Sądu I instancji, których skarżąca kasacyjnie także nie podważyła, a które jak wynika z załącznika graficznego były w pełni uprawnione odnosiły się również do wyznaczenia granicy obszaru analizowanego od strony zachodniej i południowej.
Wprawdzie granicę tę wyznaczono w minimalnej odległości, określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jednak mając na uwadze specyfikę badanego terenu wątpliwości budzi ustalenie takiego jej przebiegu, który powoduje z jednej strony wyłączenie z obszaru analizowanego działek zabudowanych i wydzielonych w przeszłości po obrysach budynków dla których współczynnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 1 (100 %), a z drugiej zaliczenie do tego obszaru terenów niezabudowanych stanowiących faktycznie tak zwane tereny zapleczowe pominiętych działek budowlanych. Skoro skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa to w uzasadnieniu tego zarzutu powinna zwalczać te przyczyny, które były podstawą oceny Sądu I instancji, że organy nienależycie wyjaśniły okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał żadnych zastrzeżeń do rozszerzenia granic obszaru analizowanego o zabudowę osiedla mieszkaniowego.
Problemem było z jakich względów dokonano w pewnych miejscach określonych wyłączeń i ograniczeń i czy zasadnie granice od strony zachodniej i południowej wyznaczono ściśle w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki bez uwzględnienia pewnej specyfiki badanego terenu.
Chybiona jest również argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do podważenia stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4 metrów od pasa drogowego ulicy [...]. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że linia ta nie została przez organy wyznaczona w sposób, o którym mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "od strony ul. [...] [...], który usytuowany jest w odległości 4 m od wschodniej linii rozgraniczającej pasa drogowego". Budynek skarżącej Wspólnoty położony jest w większej odległości od ulicy [...] [...], a jego lokalizacja, jak wynika z treści rozstrzygnięć organów, nie skutkowała przyjęciem kontynuacji linii zabudowy dla działki nr [...]. Ponownie zatem, jak w przypadku wyżej wskazanego problemu związanego z wyznaczeniem granic obszaru analizowanego, rzeczywistym powodem uznania przez Sąd I instancji, że i w tym zakresie organy nienależycie wyjaśniły sprawę i naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa był brak przekonywującej argumentacji dla wykluczenia możliwości wyznaczenia linii zabudowy w taki sposób na jaki wskazywała wnioskodawczyni (wzdłuż granicy działki), a ustalenia jej w odległości 4 metrów od pasa drogowego z powołaniem się na art. 43 ustawy o drogach publicznych, który jak wywiódł Sąd I instancji do takiego ustalenia nie uprawniał.
Tak więc także w odniesieniu do oceny Sądu I instancji związanej z wyznaczeniem linii zabudowy skarżąca kasacyjnie pomija rzeczywiste względy, jakie w istocie zdecydowały o uchyleniu decyzji, wywodząc dość ogólnie, że przyjęte przez organy w tym zakresie rozwiązanie mające oparcie w analizie, jest jednoznaczne, rzeczowe i "poddaje się kontroli". Ustalenie organów odnoszące się do linii zabudowy zostało prawidłowo zweryfikowane przez Sąd I instancji. Argumentacja organów co do niemożności ustalenia przebiegu linii wzdłuż granicy działki nr [...] nie jest przekonywująca w sytuacji gdy na całej długości ulicy [...] linia ta nie jest jednolita i tworzy uskoki.
Co więcej wydaje się nawet, że mniejszy dysonans spowoduje ustalenie linii zabudowy na granicy działki nr [...], a tym samym usytuowanie nowej zabudowy o 1 metr w głąb w odniesieniu do budynków nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...] niż odległość 4 metrów nawiązująca do budynku zlokalizowanego po przeciwnej stronie ulicy [...]. W ostatecznym rozrachunku zresztą takie rozwiązanie może okazać się korzystniejsze dla skarżącej kasacyjnie, gdyż spowoduje, że nowa zabudowa powstanie w większej odległości od jej budynku niż zabudowa zlokalizowana zgodnie z linią przyjętą przez organ. Kwestia ta jednak niewątpliwie powinna być szczegółowo wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu, co uprawniało Sad I instancji do uchylenia wydanych decyzji.
Odnosząc się do zarzucanej niekonsekwencji Sądu I instancji w zakresie przyjęcia, że wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego uniemożliwiało kontrolę zawartych w analizie danych i obliczeń przy jednoczesnym ich zweryfikowaniu należy wskazać, że argument ten jest częściowo zasadny. Można go jednak odnieść wyłącznie do wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążącej oceny ustalenia organów w kwestii wysokości nowej zabudowy. Skoro zastrzeżenia Sądu I instancji dotyczyły wyznaczenia granic obszaru analizowanego to ocena tego parametru nie powinna być stanowcza ze względu na treść art. 153 P.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przesądzenie ze skutkiem związania jednego wyłącznie parametru przyszłej zabudowy - co do wysokości budynku, nie było celowe.
Odmienne wyznaczenie obszaru analizowanego czy też tylko odmienne ustalenie innych wymagań dla nowej zabudowy np. linii zabudowy czy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niewątpliwie może mieć wpływ również na parametr wysokości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przykładowo wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony we wniosku tj. wzdłuż granicy działki nr [...], a tym samym dopuszczenie zabudowy w pierzei ulicy [...] (z niewielkim 1 - metrowym uskokiem w stosunku do linii wyznaczonej przez budynki usytuowane przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...]) może w ocenie urbanisty i organów przemawiać za przyjęciem innego rozwiązania także w stosunku do dopuszczalnej wysokości obiektu.
Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie będą związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości nowej zabudowy na działce [...]. Należy wyjaśnić, że w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej, lecz zmiany wyrażonych w uzasadnieniu sądu I instancji zaleceń czy ocen prawnych wiążący charakter ma ocena przedstawiona w uzasadnieniu sądu II instancji.
Z powyższych względów na mocy art. 184 P.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.