Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 30 października 2015 r. Spółka wniosła o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki Dunajec w km 103+600 oczyszczonych ścieków komunalnych z istniejącej oczyszczalni ścieków w Nowym Sączu. Jednocześnie Spółka wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki Dunajec ze zmodernizowanej oczyszczalni ścieków w Nowym Sączu, udzielonego decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] września 2013 r.
Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Marszałek Województwa Małopolskiego stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszalka Województwa Małopolskiego z [...] września 2013 r. (pkt I). Jednocześnie organ I instancji udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód (pkt II) i w związku z tym nałożył na Spółkę określone obowiązki (pkt III), w tym dokonywania pomiarów i rejestracji ilości ścieków dopływających do oczyszczalni oraz wprowadzanych do rzeki Dunajec, zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie (pkt III.4). Organ ustalił termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 37 pkt 2, art. 41, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 3, 6 i 7, art. 128, art. 131 ust. 1 i 2, art. 135 pkt 2, art. 138, art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. - dalej jako "Prawo wodne") oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800 – dalej jako "rozporządzenie z 2014 r.").
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka jest w trakcie realizacji doposażenia oczyszczalni. Realizowane i planowane doposażenie przedmiotowej oczyszczalni ścieków wynika z potrzeb w zakresie ilości ścieków doprowadzanych z aglomeracji Nowy Sącz o RLM 180 000 oraz możliwości redukcji ładunku zanieczyszczeń wprowadzanych do oczyszczalni do wartości wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, decyzja zobowiązuje Spółkę do prowadzenia pomiaru ilości oraz jakości ścieków dopływających do oczyszczalni oraz wprowadzanych do rzeki Dunajec (w zakresie wskaźników: BZT5, ChZTcr, zawiesiny ogólne, azot ogólny, fosfor ogólny, substancje ekstrahujące się eterem naftowym, węglowodory ropopochodne), co jest zgodne z przedłożonym wnioskiem.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie zmianę decyzji przez nadanie punktowi III.4. nowego brzmienia: "4. Dokonywania pomiarów i rejestracji ilości ścieków wprowadzanych do rzeki Dunajec, zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie." W uzasadnieniu odwołania Spółka zarzuciła, że żaden przepis rozporządzenia z 2014 r. nie daje podstaw do nałożenia obowiązku dwukrotnego dokonywania pomiarów i rejestracji ilości ścieków.
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek dokonywania pomiarów i rejestracji ilości ścieków dopływających do oczyszczalni oraz wprowadzanych do rzeki Dunajec wynika wprost z § 5 ust. 3 rozporządzenia.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów i wykładnię przepisów rozporządzenia w zakresie znaczenia pojęcia "pobieranie próbek ścieków". W ocenie Sądu I instancji, sformułowanie to obejmuje ich pomiar ilościowy i jakościowy. Przepisy rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. należy odczytywać łącznie, mając na uwadze ich wykładnię funkcjonalną. Z treści § 4 ust. 5 w związku z ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że ścieki komunalne wprowadzane do wód nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, co ocenia się na podstawie pomiarów ilości i jakości ścieków.
Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia dotyczy ogólnej zasady pobierania próbek ścieków w zakresie najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, określonych w załączniku nr 2 i 3 do rozporządzenia oraz precyzuje częstotliwość i metodykę pomiarów ich ilości i jakości. Przepis ten stanowi, że próbki takie powinny być pobierane w regularnych odstępach czasu w ciągu roku, stale w tym samym miejscu, w którym ścieki te dopływają do oczyszczalni ścieków komunalnych albo do oczyszczalni w aglomeracji albo są wprowadzane do wód lub ziemi, a jeżeli to konieczne, w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków.
Natomiast § 5 ust. 3 rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. dotyczy sytuacji, w której w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków bytowych albo komunalnych do wód lub do ziemi są określone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń (tak jak w przedmiotowej sprawie). Wówczas pobieranie próbek ścieków dotyczy ścieków dopływających do oczyszczalni ścieków bytowych albo komunalnych oraz wprowadzanych do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków bytowych i komunalnych. W ocenie Sądu I instancji, z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pobieranie próbek ścieków (w zakresie ilości i jakości, o czym mowa w § 5 ust.
1) dokonywane jest zarówno w odniesieniu do ścieków dopływających do oczyszczalni, jak i ścieków wprowadzanych do wód (w dwóch miejscach). Taki też obowiązek dokonywania pomiarów i rejestracji ilości ścieków dopływających do oczyszczalni oraz wprowadzanych do rzeki został nałożony na skarżącą w decyzji w punkcie III.4.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. Polegało to na błędnym przyjęciu, że przepisy te zobowiązują do dwukrotnego dokonywania pomiaru ilości ścieków, tj. ilości ścieków dopływających do oczyszczalni ścieków oraz ilości ścieków wprowadzanych do wód. W ocenie Spółki, przepisy te zobowiązują jedynie do dokonywania pomiarów ilości ścieków dopływających do oczyszczalni lub odprowadzanych z oczyszczalni, czyli do jednokrotnego pomiaru ilości ścieków.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz częściowe uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określonym w pkt III.4 tej decyzji, nakładającej na Spółkę obowiązek dokonywania pomiarów i rejestracji ilości ścieków dopływających do oczyszczalni. Ewentualnie Spółka wniosła o przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej ma wykładnia § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. i odpowiedź na pytanie, czy przepisy tego rozporządzenia mogą stanowić podstawę do nałożenia obowiązku dwukrotnego dokonywania pomiaru ilości ścieków, tj. ilości ścieków dopływających do oczyszczalni ścieków oraz ilości ścieków wprowadzanych do wód. Spółka wskazuje bowiem, że przepisy te zobowiązują jedynie do dokonywania pomiarów ilości ścieków dopływających do oczyszczalni lub odprowadzanych z oczyszczalni, czyli do jednokrotnego pomiaru ilości ścieków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest jednak stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie.
Zgodnie z powołanym jako podstawa kasacyjna § 5 ust. 1 rozporządzenia z 18 listopada 2014 r., pobieranie próbek ścieków bytowych, komunalnych, bytowych z oczyszczalni ścieków w aglomeracji oraz ścieków komunalnych innych niż bytowe, dopływających i wprowadzanych do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków bytowych albo komunalnych, albo z oczyszczalni ścieków w aglomeracji, w zakresie najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, określonych odpowiednio w załączniku nr 2 albo w załączniku nr 3 do rozporządzenia, oraz pomiary ich ilości i jakości powinny być dokonywane w regularnych odstępach czasu w ciągu roku (pkt 1).
Ponadto musi to być dokonywane stale w tym samym miejscu, w którym ścieki dopływają do oczyszczalni ścieków bytowych albo komunalnych albo do oczyszczalni ścieków w aglomeracji albo są wprowadzane do wód lub do ziemi, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków (pkt 2).
Z treści cytowanego przepisu, a w szczególności z użycia w nim spójnika "albo" Spółka wyprowadza wniosek, że przepis ten przewiduje alternatywę rozłączną, a więc wyklucza możliwość nałożenia obowiązku dwukrotnego badania ilości wprowadzanych ścieków. W tym też celu Spółka odwołuje się do wykładni językowej tego przepisu uznając, że jest ona wystarczająca do prawidłowego odczytania treści tej normy. Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Spółka dokonuje bowiem rozróżnienia pomiaru ilości i pomiaru jakości ścieków. Norma z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. odnosi się zarówno do "pobierania próbek", jak i pomiarów "ilości i jakości" ścieków, przy czym w tym wypadku prawodawca posłużył się spójnikiem "oraz".
Natomiast znajdujący zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowej oczyszczalni ścieków § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że "jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków bytowych albo komunalnych do wód lub do ziemi są określone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, to pobieranie próbek ścieków dotyczy ścieków dopływających do oczyszczani ścieków bytowych albo komunalnych oraz wprowadzanych do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków bytowych albo komunalnych". Zdaniem Spółki, norma ta dotyczy wyłącznie pobierania próbek, a więc pomiarów jakości ścieków, a nie ich ilości. Zestawienie cytowanych norm prowadzi jednak do wniosku, że wykładnia językowa jest w tym przypadku niewystarczająca. W szczególności nie można stwierdzić na jej podstawie, że § 5 ust. 1 dotyczy pobierania próbek (a więc pomiaru jakości) oraz pomiaru ilości ścieków, podczas gdy § 5 ust. 3 dotyczy tylko pobierania próbek, a więc tylko pomiaru jakości.
Wynika to z tego, że w prawodawca w § 5 ust. 1 po spójniku "oraz" użył sformułowania "pomiary ich ilości i jakości". Nie można zatem dokonać jednoznacznego rozróżnienia na pomiary jakości (pobieranie próbek) i pomiary ilości. W takiej bowiem sytuacji prawodawca użyłby po spójniku "oraz" jedynie sformułowania "pomiary ich ilości", co wprowadzałoby wyraźne rozróżnienie i w konsekwencji dwa różne pomiary. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do funkcjonalnej i systemowej wykładni przepisów rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. i co trafnie podkreślił Sąd I instancji, odczytywanie tego w aktu normatywnego w całości. Oznacza to, że uwzględnienia wymaga również treść § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. określającego najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Z § 4 ust. 3 wynika bowiem jednoznacznie, że spełnienie warunków, o których mowa w ust. 1-3, ocenia się na podstawie pomiarów zarówno ilości, jak i jakości ścieków.
Natomiast wykładnia § 5 ust. 3 musi zatem uwzględniać sposób oceny, czy spełniony jest warunek w zakresie najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, a ocena ta wymaga dokonania zarówno pomiaru jakości, jak i ilości ścieków. Stąd też dopuszczalne było nałożenie na Spółkę obowiązku dokonywania pomiaru ilości i jakości ścieków zarówno dopływających do oczyszczani ścieków bytowych albo komunalnych jak również wprowadzanych do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków bytowych albo komunalnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.