Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec nabycia nieruchomości przez cudzoziemca.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Skarżący do wniosku dołączył plan inwestycyjny zagospodarowania nieruchomości rolnej, z którego wynika, że zamierza nabyć objęte wnioskiem działki i wykorzystać je rolniczo, jako część nowoczesnego gospodarstwa rolnego o pow. około 300 ha, prowadzonego przez osobę z wykształceniem rolniczym oraz doświadczeniem w zakresie upraw polowych, co gwarantuje, że nieruchomość będzie utrzymana w najwyższej kulturze rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a i art. 1a ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), zgłosił sprzeciw wobec nabycia przez skarżącego położonych na terenie gminy D., powiat o., województwo dolnośląskie nieruchomości rolnych o łącznej pow. 147,13 ha, oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 131,45 ha z obrębu P. oraz nr [...] o pow. 15,68 ha z obrębu P. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że sprzeciw uzasadniony jest interesem społecznym i względami kształtowania ustroju rolnego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie regulują zakresu merytorycznej oceny wniosku cudzoziemca przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jako organ współdziałający, powinien kierować się zakresem własnych zadań, wynikającym z przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 803 ze zm.) oraz ustawy o działach administracji rządowej.
W świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie, na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. W ocenie organu wydanie skarżącemu zezwolenia na nabycie położonych na terenie gminy D. nieruchomości rolnych o łącznej pow. 147,13 ha byłoby sprzeczne z interesem społecznym i polityką kształtowania ustroju rolnego. Skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek preferowanego nabywcy nieruchomości rolnych, gdyż mimo że posiada odpowiednie kwalifikacje, nie zamieszkuje na terenie gminy, w której leżą nieruchomości, które zamierza nabyć.
Ponadto skarżący nie udowodnił, że prowadzi gospodarstwo rodzinne. Z analizy zgromadzonych dokumentów wynika raczej, że jedynie deklaruje chęć prowadzenia indywidualnie gospodarstwa. Deklarowane przez skarżącego zamiary nie zostały dostatecznie udowodnione, a czynności prawne, których przedmiotem są nieruchomości rolne, jak również prowadzona przez małżonków H. działalność zawodowa nie daje gwarancji prowadzenia osobiście rodzinnego gospodarstwa rolnego. Ponadto położone na obszarze powiatu o. nieruchomości rolne cieszą się zainteresowaniem wśród miejscowych rolników. Średnia powierzchnia gospodarstw rolnych rolników indywidualnych na tym terenie kształtuje się na poziomie około 10 ha. Zdaniem organu, wydanie zezwolenia na nabycie przez skarżącego nieruchomości w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z interesem społecznym oraz polityką kształtowania ustroju rolnego.
Skarżący wniósł skargę na postanowienie z dnia [...] września 2013 r., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i art. 23 Konstytucji RP poprzez mylne przyjęcie, że skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rolne oraz poprzez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek i błędne uznanie, że skarżący jako cudzoziemiec nie spełnia przesłanek do otrzymania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych objętych złożonym w sprawie wnioskiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie reguluje zakresu merytorycznej oceny przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku cudzoziemca o nabycie nieruchomości rolnej położonej w Polsce. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ współdziałający powinien kierować się zakresem własnych zadań, wynikającym przede wszystkim z przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zasady kształtowania ustroju rolnego uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, za które uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha (art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego).
Przez rolnika indywidualnego rozumie się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikację rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Organ nie naruszył granic uznania administracyjnego zgłaszając sprzeciw wobec nabycia przedmiotowych nieruchomości. Skarżący nie zamieszkuje na terenie gminy, na obszarze której położone są nieruchomości, o pozwolenie na nabycia których wystąpił.
Skarżący nie udowodnił także, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo rodzinne. Cudzoziemiec nie mieszka co najmniej 5 lat w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jak również nie prowadzi przez ten okres gospodarstwa rolnego, nie można uznać, że zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Skarżący nie mieszka na terenie gminy D., a gospodarstwo rolne samodzielnie prowadzi od dwóch lat. Ponadto na terenie gminy, na której znajdują się przedmiotowe nieruchomości, istnieje zapotrzebowanie na grunty rolne, wśród rolników chcących powiększyć swoje gospodarstwa rodzinne.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. oraz art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Skarżący podniósł, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości N. na terenie gminy O., co wynika ze złożonego przez niego oświadczenia, potwierdzonego przez Wójta Gminy O. Dowód ten nie został uwzględniony ani przez organy ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnego ustalenia oceny stanu faktycznego mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajdują się wszystkie dowody przedstawione przez skarżącego.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącego, organy oparły się na niekompletnym materiale dowodowym, zebranym w sposób wybiórczy, co pominął Sąd pierwszej instancji. Doprowadziło to do błędnego ustalenie, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego na terenie gminy, na której zamieszkuje od 17 lat. Zarzuty te nie są trafne.
Sąd pierwszej instancji miał podstawy do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec nabycia nieruchomości przez cudzoziemca nie narusza prawa. Nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na skutek czego w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny i wyciągnięte zostały błędne wnioski, że skarżący nie prowadzi osobiście gospodarstwa rolnego w miejscowości N. na terenie gminy O. Przepis art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów (w szczególności oświadczenia z dnia 8 lutego 2013 r. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, negatywnej opinii Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu, odpisów zwykłych ksiąg wieczystych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zezwolenie na nabycie, oświadczenia żony skarżącego o zamiarze przeniesienia prawa własności nieruchomości na skarżącego), w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadził prawidłowe wnioski, iż zezwolenie skarżącemu na nabycie wnioskowanych nieruchomości rolnych byłoby sprzeczne z interesem społecznym i polityką kształtowania ustroju rolnego.
Skarżący nie wskazał, jakich konkretnie okoliczności ani jakich środków dowodowych nie uwzględnił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a które miałyby wpływ na wynik tej sprawy i mogłyby podważyć ustalenia organu odnośnie tego, że skarżący nie jest preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Twierdzenia skarżącego są w tym zakresie ogólnikowe i dotyczą jedynie tego, że skarżący prowadzi osobiście gospodarstwo rolne w miejscowości N. na terenie gminy O., co nie jest kwestionowane w tej sprawie. Jakkolwiek postanowienia art. 1 pkt 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, to kierując się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 K.p.a., Minister powinien uwzględnić interes ogólny i słuszny interes obywatela. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ współdziałający na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy, ale także zakres swoich zadań.
Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wskazują wprost w art. 1a ust. 6, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Oznacza to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa ta zawiera istotne wskazówki dla definiowania interesu ogólnego (społecznego) przez określenie zasad kształtowania ustroju rolnego państwa, które uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rodzinnych przez rolników indywidualnych.
W okolicznościach tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że za sprzeciwem wobec nabycia objętych wnioskiem nieruchomości rolnych przez skarżącego przemawia interes rolnictwa, gdyż nieruchomości te, o łącznej pow. 147,13 ha, położone są na terenie gminy D., powiat o., województwo dolnośląskie, a skarżący nie prowadzi gospodarstwa rodzinnego na terenie tej gminy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, problem w tej sprawie nie dotyczy tego, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne na terenie gminy, na obszarze której zamieszkuje, ale tego, czy prowadzi gospodarstwo rodzinne i zamieszkuje na terenie gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem nieruchomości. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że skarżący zamieszkuje w S. [...], gmina O., a gospodarstwo rolne osobiście prowadzi w miejscowości N. na terenie gminy O. (oświadczenie z dnia 8 lutego 2013 r.).
Oznacza to, że skarżący nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa rolnego w gminie, na terenie której znajdują się objęte wnioskiem nieruchomości rolne (gmina D.). W konsekwencji skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek preferowanego nabywcy nieruchomości rolnych, gdyż mimo że posiada odpowiednie kwalifikacje, nie zamieszkuje na terenie gminy, w której leżą nieruchomości, które zamierza nabyć. Z akt sprawy wynika ponadto, że położone na obszarze gminy Domaniów nieruchomości rolne cieszą się zainteresowanie wśród miejscowych rolników indywidualnych. Średnia powierzchnia gospodarstw rolnych rolników indywidualnych na tym terenie kształtuje się na poziomie około 10 ha.
Nie można zatem uznać za dowolne, przyjęte przez Ministra i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, w oparciu o sformułowane zasady kształtowania ustroju rolnego (m.in. nakaz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych) stanowisko, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest co najmniej część nabywanej nieruchomości. Skarżący zaś nie jest takim preferowanym nabywcą, ponieważ nie zamieszkuje na terenie gminy, na obszarze której znajdują się nieruchomości rolne objęte wnioskiem o zezwolenie na nabycie.
Mając na uwadze, że prawidłowo ustalono, że działki wskazane we wniosku to nieruchomości rolne oraz że za sprzeciwem przemawia interes rolnictwa, to chybione są wywody skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.