Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 168/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P. i M. P. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. [...] i zwrócił skarżącemu kwotę 300 (trzysta) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] września 2010 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. [...]
W dniu 24 września 2010 r. skarżący, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwali Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą.
W dniu 22 grudnia 2010 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedmiotową uchwałę.
Data wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i data wniesienia skargi wynikają z informacji organu (k. 39).
Sąd I instancji wskazał dalej w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w P. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wniesione w dniu 24 września 2010 r. W związku z tym, zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarżący powinni wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia, tj. do dnia 23 listopada 2010 r. Skarga natomiast została wniesiona w dniu 22 grudnia 2010 r., czyli z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 53 § 2 p. p. s. a.
W skardze kasacyjnej reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika M. i J. P. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 102a ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz 2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a.. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka upływu terminu do wniesienia skargi. Kasatorzy podnieśli, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi samodzielną podstawę do wykorzystania instytucji skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z powyższego unormowania expressis verbis wynika przesłanka bezskuteczności wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wzywającego. Celem ustalenia zaistnienia takiego stanu prawnego konieczne jest odwołanie się do unormowania art. 101 ust. 3 u.s.g., który jednoznacznie stanowi, że "w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym".
Przepisy prawa, do których odsyła zacytowany bezpośrednio powyżej artykuł ustawy o u.s.g. to art. 35 § 3 k.p.a. Zawarte w nim unormowanie stanowi, że organy administracji są zobowiązane załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki; w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego termin załatwienia określono na nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych na nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że z uwagi na charakter uchwały Rady Miejskiej w P. traktującej w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego; z uwagi na obszerność i stopień trudności normowanej materii, przedmiotowa sprawa z pewnością może być zaliczana do tych "szczególnie skomplikowanych", dla których przewidziano dwumiesięczny okres na załatwienie.
Terminy, o których mowa są niewątpliwie terminami maksymalnymi i wiążącymi organ administracji, albowiem w przypadku ich niedotrzymania uprawnionemu przysługuje prawo do zastosowania szczególnego środka zaskarżenia jakim jest zażalenie na niedotrzymanie terminu (art. 37 K.p.a.) powodujące określone, konkretne skutki prawne. Tym samym, analiza art. 101 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 35 k.p.a. daje podstawy do wnioskowania, że dopiero po upływie 2 miesięcy od dnia przedstawienia organowi gminy wezwania do usunięcia naruszeń prawa występuje stan bezskuteczności wezwania warunkujący złożenie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić jeszcze należy, że ustawa o u.s.g. nigdzie nie wskazuje konkretnego terminu do złożenia skargi.
Podnieść trzeba, że przepis art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. nie został zmieniony. Zatem zgodnie z ogólną regułą lex posterior generalis non derogat legi priori speciali określone w powołanych przepisach przesłanki wnoszenia skargi pozostają w mocy. Przepis art. 101 u.s.g. odnosi się tylko do konkretnie określonych rozstrzygnięć organu gminy, a przepis art. 52 §3 i §4 p.p.s.a. ma zdecydowanie szerszy zakres, o ile w ogóle obejmuje przypadki z art. 101 u.s.g..
Prezentowane powyżej stanowisko wzmacnia dodatkowo okoliczność prawna, że zgodnie z dyspozycją art. 102a u.s.g. "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)". Co znamienne, jest to przepis w brzmieniu wprowadzonym przez art. 17 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. Przepisy ustawy wprowadzającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") nie tylko nie zmieniły zatem unormowania ustawy u.s.g. w zakresie składania skarg do sądu administracyjnego w określonych sytuacjach, ale wręcz wprowadziły przepis, który zapobiegł możliwej sprzeczności przepisów art. 52 i 53 p.p.s.a. z art. 101 w zw. z art. 35 k.p.a. Zdaniem Skarżących, w niniejszej sprawie należy się kierować zasadą clara non sunt interpretanda, a nie próbować wyinterpretowywać rozwiązania pozostające w sprzeczności z innymi obowiązującymi przepisami prawa.
Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji całkowicie "pozbawia" mocy obowiązywania przepisu art. 101 u.s.g. w zw. z art. 35 k.p.a. a także art. 102a u.s.g. Dzieje się tak dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, wbrew oczywistej normie wypływającej z art. 101 u.s.g. że jedyną podstawą złożenia skargi na orzeczenie organu są przepisy p.p.s.a. Jednocześnie jednak, Sąd i instancji przyznaje, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uzasadnienia postanowienia str. 4 wiersz 15 i nast).
Odnosząc się do okoliczności "bezskuteczności" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ani jednym słowie nie wypowiedział się co do okresu, w którym organ gminy miałby decydować o zajęciu stanowiska. Nie sposób mówić o bezskuteczności jakiegoś zachowania w sytuacji, gdy brak jest daty granicznej na wystąpienie tego zachowania. Autor skargi kasacyjnej podał, że wadliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 53 § 2 p.p.s.a. dowodzi treść zdania odrębnego w sprawie II OPS 2/07.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Rada Miejska Miasta P. podzieliła argumentację Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi.
W stanie faktycznym sprawy ustalonym przez Sąd pierwszej instancji przytoczona w skardze podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadzają się przede wszystkim do oceny, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie ustawowego terminu.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W tym też zakresie należy przyjąć, iż słusznie Sąd pierwszej instancji za podstawę wyjaśnienia twierdzenia, iż skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po terminie przyjął uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, z. 3, poz. 60). Stanowisko zaprezentowane w powyższej uchwale podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale, z analizy przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że w przypadku wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Wniesienie zatem skargi na podstawie art. 101 ust. 1 na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym do wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a.
Należy zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych, ale także i prostych, a ponadto nie tylko uchwał rady gminy, ale również zarządzeń innych organów gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to, jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, że z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 k.p.a. wynika jednolity termin załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące.
Dodać należy, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.
Powyżej przytoczone poglądy, zawarte we wskazanej na wstępie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego czyniły bezzasadnymi zarzuty zaprezentowane we wniesionej kasacji dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a. oraz art. 102a u.s.g. Również bezskuteczny pozostaje zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a., 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a..
Skoro w niniejszej sprawie Rada Miejska w P. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wniesione w dniu 24 września 2010 r., to zgodnie z art. 53 § 2 p. p. s. a. skarżący powinni byli wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia, tj. do dnia 23 listopada 2010 r. Skarga natomiast została wniesiona w dniu 22 grudnia 2010 r., czyli z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 53 § 2 p.p.s.a.., a skoro tak to należało ją odrzucić, co w pełni wywiódł Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu.
W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za nietrafny.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a..