Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z niezałatwieniem jej odwołania z dnia 28 sierpnia 2013 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. znak: [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie WWINB grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 357 zł.
Uzasadniając skargę podniesiono, że odwołanie H. K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] 2013 r. zostało przekazane wraz z aktami sprawy do WINB najpóźniej w dniu 4 września 2013 r. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, a zatem do dnia 7 października 2013 r. W terminie tym organ sprawy nie załatwił, dlatego też w dniu 8 października 2013 r. skarżąca wniosła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca podała, że w dniu 10 października 2013 r. jej pełnomocnikowi zostało doręczone pismo WWINB z dnia 8 października 2013 r. informujące, iż przyczyną zwłoki w niezałatwieniu sprawy jest fakt wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wykładnię wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 945/12, celem prawidłowego rozpatrzenia odwołania strony.
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy uznał, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o wykładnię przez Sąd, wobec czego powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie zawiadamiać w trybie art. 36 § 1 k.p.a.
Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy widząc konieczność dokonania przez Sąd wykładni wydanego w sprawie wyroku oraz mając na względzie zasadę dwuinstancyjności, powinien był bez zbędnej zwłoki uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność wystąpienia z wnioskiem o wykładnię wyroku, ale przez PINB.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po zawiadomieniu skierowanym do stron w trybie art. 36 § 1 k.p.a. w dniu 25 listopada 2013 r. do organu wpłynęło nieprawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 945/12, w którym dokonano wykładni uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 5 lutego 2012 r. o tej samej sygnaturze. WWINB pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. zawiadomił o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.).
Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. WWINB poinformował Sąd, że w dniu [...] 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 marca 2014 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zażalenie na bezczynność organu zostało złożone przedwcześnie w dniu 9 października 2013 r., gdy tymczasem odwołanie od decyzji PINB w [...] zostało złożone w dniu 9 września 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezsporne jest, iż po wniesieniu skargi przez H. K., co nastąpiło w dniu 18 listopada 2013 r., a przed wydaniem niniejszego wyroku, WWINB załatwił sprawę, wydając decyzję z dnia [...] 2014 r. znak: [...], którą uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zadaszenia tarasu zlokalizowanego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Mając na względzie, że sprawa z odwołania skarżącej od decyzji PINB w [...] z dnia [...] 2013 r. została załatwiona przez organ odwoławczy przed wydaniem wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że na dzień orzekania brak jest przesłanek do zastosowania powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a., nie można bowiem zobowiązać organu do załatwienia sprawy, skoro już ją załatwił. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostaje do ustalenie, czy na dzień wnoszenia skargi (18 listopada 2013 r.) WWINB był w bezczynności. Sąd I instancji wywodził, że okoliczność ta jest o tyle istota, że różne są skutki prawne faktu niepozostawania w bezczynności w dniu wniesienia skargi od sytuacji, w której organ wprawdzie w tej dacie pozostawał w bezczynności, lecz ustała ona przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. W pierwszym przypadku należy uznać, że ze względu na brak stwierdzonej bezczynności organu skarga jest bezzasadna i należy ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, w drugim zaś – sprawę należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako, że skarga wprawdzie była uzasadniona, lecz postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wyrokiem z dnia 5 lutego 2012 r. tutejszy Sąd uchylił decyzję WWINB z dnia [...] 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w[...] z dnia [...] 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji PINB w [...]z dnia [...] 2007 r. umarzającej postępowanie w sprawie prowadzonej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...]. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu zostały doręczone organowi odwoławczemu w dniu 17 maja 2013 r. Następnie PINB w [...] decyzją z dniu [...] 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r., doręczonym PINB w [...] w dniu [...] 2013 r., H. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji, iż ten dokonał błędnej wykładni wyroku Sądu z dnia 5 lutego 2013 r. i wskazując, że jeśli organ miał wątpliwości co do treści wyroku, powinien był wystąpić do Sądu z wnioskiem, o którym mowa w art. 159 p.p.s.a. o jego wykładnię.
W dniu 5 września 2013 r. odwołanie zostało doręczone organowi odwoławczemu. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Zważywszy, że WWINB otrzymał odwołanie w dniu 5 września 2013 r. odwołanie powinno zostać rozpatrzone do dnia 5 października 2013 r. Tymczasem nie kończąc postępowania wydaniem rozstrzygnięcia, w dniu 8 października 2013 r. WWINB zwrócił się w trybie art. 158 p.p.s.a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wykładnię wydanego w sprawie przez ten Sąd wyroku z dnia 5 lutego 2012 r. II SA/Po 945/12. W tym samym dniu organ zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., iż odwołanie nie zostanie rozpatrzone w terminie określonym w art. 35 § 3 k,.p.a., z uwagi na wystąpienie do Sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku. Jednocześnie wskazał, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpowiedzi na ten wniosek.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wprawdzie organ odwoławczy przekroczył termin, w którym powinno się załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym, to jednak prawidłowo, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Ponadto, co istotne, wniosek organu skierowany do Sądu okazał się zasadny, bowiem Sąd postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 945/12 dokonał wykładni uzasadnienia wyroku wydanego w tej sprawie w dniu 5 lutego 2012 r.
Oceniając w niniejszej sprawie kwestię bezczynności WWINB istniejącą na dzień wniesienia skargi Sąd I instancji uznał, że w dacie 18 listopada 2013 r. organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności. Zastosował bowiem trafnie przepis art. 36 § 1 k.p.a., powiadamiając strony o przedłużeniu postępowania do czasu uzyskania wykładni wyroku Sądu z dnia 5 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 945/12. W dacie wniesienia skargi na bezczynność WWINB wniosek o wykładnię wyroku nie został jeszcze rozpatrzony, a więc nie można uznać, by organ pozostawał w bezczynności.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut skarżącej o naruszeniu przez WWINB przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Sąd I instancji zauważył, że użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd I instancji wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania nie było obligatoryjne. Żaden przepis prawa nie nakładał bowiem na organ obowiązku zwrócenia się do Sądu o wykładnię wyroku. To od organu odwoławczego zależało, czy rozstrzygnie sprawę samodzielnie, czy też – jak uczynił – zwróci się uprzednio do Sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku wydanego w sprawie. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że WWINB prawidłowo zastosował przepis art. 36 § 1 k.p.a przedłużając termin załatwienia sprawy z uwagi na wystąpienie do Sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- - naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 12 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie;
- - naruszenia art.1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych,, to jest naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym;
- - naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania polegające na nie umorzeniu postępowania i na nie zasądzeniu kosztów postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że wypełnienie przez organ obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. dotyczącego poinformowania stron o przyczynach zwłoki, bez wskazania nowego konkretnego terminu, nie usprawiedliwia opóźnienia w sytuacji, gdy nie zachodziły obiektywne przeszkody uniemożliwiające załatwienie sprawy. Wywiedziono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku zwrócenia się do Sądu o wykładnię wyroku. W ocenie skarżącej przyczyna zwłoki miała charakter obiektywny, a złożenie wniosku o wykładnię wyroku nie może wpływać na wydłużenie terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a.
Podając argumentację do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny przyczyn zwłoki, co stanowiło istotę przyczyny zwłoki sądowej.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro w dniu 24 stycznia 2014 r. organ wydał decyzję, to Sąd powinien umorzyć postępowanie, a nie oddalić skargę, gdyż w sprawie nie zaszła bezzasadność, a bezprzedmiotowość postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. poinformował stronę o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie z powodu zwrócenia się do Sądu o dokonanie wykładni wyroku z dnia 5 lutego 2012 r., wydanego w sprawie II SA/Po 945/12. Jednocześnie wskazał, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpowiedzi na wniosek. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że nierozpoznanie sprawy w terminie nie było obiektywnie uzasadnione nie znajduje oparcia w materiale sprawy. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosek o dokonanie wykładni wyroku został przez Sąd uwzględniony.
Pozbawiony słuszności jest zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie w przypadku uznania, że wniosek o wykładnię jest zagadnieniem wstępnym. Zauważyć bowiem należy, ze organ nie wysunął takiego twierdzenia, nie wywodził, że wykładnia orzeczenia jest zagadnieniem wstępnym. Słusznie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zagadnienie wstępne występuje w sprawie wtedy, gdy brak rozstrzygnięcia w tej materii uniemożliwia zakończenie postępowania administracyjnego, zarówno pozytywnie, jak i negatywnie dla strony. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie zachodziła, organ mógł wydać rozstrzygnięcia. Jednak dla prawidłowości wykonania wyroku z dnia 5 lutego 2012 r. zasadne w jego ocenie było zwrócenie się o dokonanie wykładni tego orzeczenia.
Powyższe wskazuje, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż organ nie pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta nie miała miejsca w dacie wniesienia skargi. Przesądza to o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 54 § 3 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka umożliwiająca umorzenie postępowania.
Przypomnieć trzeba, że uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 która na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże sądy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, jest odpowiedzią na pytanie zmierzające do wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności?
W świetle podjętej uchwały przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Nie wystarczy więc do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu jedynie wydanie aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do czego w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. Jednakże nie takiej, co do której strona zarzucała bezczynność, ale co do której sąd ustalił, że organ pozostawał w bezczynności. Chodzi zatem o sytuację, w której z jednej strony doszło do bezczynności, ale w momencie orzekania przez sąd, istniał już akt, do którego wydania organ był zobowiązany. Innymi słowy, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne było stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności były podstawy do zastosowania art. 149 p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność.
W świetle przedstawionej uchwały konieczne było jednoznaczne ustalenie, że organ pozostawał w bezczynności. Brak bezczynności – a contrario – nie mógł bowiem prowadzić do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, a jedynie do oddalenia skargi na bezczynność.
Skoro więc w sprawie nie stwierdzono, aby organ pozostawał w bezczynności, to nie jest spełniony drugi (obok wydania decyzji) warunek zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego wtórnej bezprzedmiotowości. Brak pozostawania w bezczynności w takiej sytuacji skutkować winien zaś oddaleniem skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a, co też prawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Pozbawiony słuszności jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 1, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Podkreślić należy, że artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., II OSK 2861/12). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).