Uzasadnienie
II OSK 1419/05 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/BK 119/05 po rozpoznaniu skargi E. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o nakazie rozbiórki "miejsca ustawienia kontenera na odpadki stałe na nieruchomości w B. przy ul. O." przy granicy z działką skarżącego przy ul. R. w odległości ok. 5,00 m od otworów okiennych budynku jednorodzinnego skarżącego i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji - oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że organ pierwszej instancji po stwierdzeniu, że inwestor placyku gospodarczego, na którym usytuowany jest kontener pełniący funkcję śmietnika na odpady bytowe, to jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B., użytkuje przedmiotowy obiekt od 1989 roku, przy czym pierwotnie w danym miejscu śmietnika nie było, były tam bowiem parkowane samochody osobowe, co wynika z oświadczenia skarżącego i przedstawionych przez niego zdjęć terenu, orzekł o rozbiórce obiektu. Wskazał przy tym, że inwestor nie przedłożył dokumentacji wykazującej, że obiekt został zrealizowany legalnie. Stosownie do obowiązujących w dacie usytuowania obiektu przepisów w sprawie warunków technicznych wymaganych dla placyków gospodarczych, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią, natomiast w niniejszej sprawie odległość od granicy z działką skarżącego wynosi 1,00 m, zaś od budynku mieszkalnego z otworami okiennymi - ok. 5,00 m. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B., która podnosiła, że plac gospodarczy na kontener został urządzony na podstawie planu realizacyjnego natomiast "problemy pojawiły się w momencie, gdy skarżący rozpoczął w 1992 r. starania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę domu na sąsiadującej posesji".
Toczyły się postępowania cywilne z inicjatywy skarżącego i ostatecznie zapadł wyrok oddalający jego roszczenie dotyczące przedmiotowego placyku gospodarczego. Była również prowadzona sprawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., który decyzją z dnia 29 listopada 1999 r. "odmówił ingerencji" w przedmiotowym zakresie. Postępowanie w sprawie jest więc kolejnym do sprawy wcześniej rozstrzygniętej. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku stwierdził, że na granicy działek o nr geod. 1274/2 i 1272 znajduje się plac gospodarczy z kontenerem na śmieci oraz trzepakiem. W aktach sprawy brak jest pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego Spółdzielni oraz przedmiotowego placyku jak też planu realizacyjnego, które to dokumenty w świetle odpowiedzi Urzędu Miejskiego w B. zostały na podstawie (8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów do archiwum państwowego, zniszczone.
Mając na uwadze. że kwestia legalności usytuowania przedmiotowego obiektu została rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt [...] wydanym przez Sąd Okręgowy w B. Wydział Cywilny Odwoławczy, którym zostało oddalone powództwo E. K. w sprawie usunięcia przedmiotowego placu - stosownie do art. 365 (1 kpc stanowiącego, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w wypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby, należało postępowanie w sprawie umorzyć na podstawie art. 105 (1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł E. K. zarzucając błędne przyjęcie, iż zachodziła określona w art. 105 (1 kpa podstawa do umorzenia postępowania ze względu na istnienie powagi rzeczy osądzonej. Wyrok Sądu opierał się bowiem na bezprawnej ingerencji w cudze prawo własności, w sprawie administracyjnej przedmiotem jest natomiast zgodność lokalizacji obiektu budowlanego z normami prawa administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił wprawdzie słuszność podniesionego w skardze zarzutu, że wyrok sądu cywilnego nie rozstrzygał o legalności usytuowania placyku gospodarczego, gdyż nie jest rolą sądu cywilnego rozstrzyganie spraw z zakresu prawa budowlanego oraz sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem tego prawa, jednakże stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje wcześniejsza ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego rozstrzygająca o kwestii wybudowania przedmiotowego placyku gospodarczego - to jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 29 listopada 1999 r., wydana również na wniosek skarżącego z dnia 30 września 1999 r. Obecny wniosek skarżącego złożony dnia 7 maja 2004 r. "dotyczy tego samego problemu", to jest spowodowania odsunięcia miejsca ustawienia kontenera na śmieci i trzepaka /placyku gospodarczego/ od nieruchomości skarżącego.
Organ nadzoru budowlanego nie mógł natomiast rozstrzygnąć raz jeszcze o takim samym wniosku, będąc związany wcześniejszym ostatecznym załatwieniem danej sprawy administracyjnej, która nie mogła być ponownie przedmiotem kolejnego zwykłego postępowania administracyjnego. Wskazuje na to art. 156 (1 pkt 3 kpa. O tożsamości obu postępowań administracyjnych świadczą te same okoliczności faktyczne obu spraw, tożsamość stron oraz ten sam stan prawny, tożsamość przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K. reprezentowany przez adwokata A. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż miał w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji zastosowanie art. 105 (1 kpa w związku z art. 156 (3 kpa, pomimo, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia 29 listopada 1999 r., na którą powołał się Sąd I instancji, jako mająca przesądzać o tożsamości sprawy i zaistnieniu przesłanki res iudicata, została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś postępowanie w sprawie niniejszej wszczęto ze względu na samowolę budowlaną a więc stan faktyczny podlegający usunięciu na podstawie innego przepisu Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że decyzja z dnia 29 listopada 1999 r. wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego opierała się na nie stwierdzeniu przez organ przesłanek do uwzględnienia wniosku strony w świetle powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisu. Stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia i dotyczy utrzymania obiektów budowlanych.
Przedmiotem zainteresowania organu jest więc kontrola stanu technicznego, estetycznego oraz sposobu użytkowania oddanego do użytku obiektu nie zaś kwestia legalności obiektu w aspekcie wymogów art. 28 Prawa budowlanego. Przedmiotem niniejszej sprawy natomiast jest zarzucane przez skarżącego samowolne urządzenie placu gospodarczego, zaś podstawą prawną decyzji uchylonej przez organ odwoławczy stanowił art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ orzekający w sprawie tej dokonuje więc oceny, czy było pozwolenie na budowę a w razie jego braku rozważa możliwość legalizacji obiektu lub rozbiórkę.
Skoro zatem przedmiot postępowań zakończonych decyzją z dnia 29 listopada 1999 r. i decyzji wydanej w niniejszej sprawie był różny, brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta w aspekcie zaistnienia przesłanki res iudicata. Konieczne jest przy tym porównanie nie tylko treści wniosków, formułowanych przez skarżącego jako osobę fizyczną nie będącą profesjonalistą, ale też zakresu postępowania administracyjnego wywołanego tym wnioskiem. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji po powzięciu wiadomości o samowoli budowlanej z urzędu rozstrzygnął o jej konsekwencjach w oparciu o przepisy Prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.
Kluczową w sprawie niniejszej kwestią jest, czy prawidłowo zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając, że organ odwoławczy miał podstawę prawną w art. 105 (1 kpa wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 (3 kpa ze względu na to, że w obrocie prawnym pozostawała wcześniej wydana decyzja rozstrzygająca ostatecznie sprawę administracyjną dotyczącą przedmiotowego placyku gospodarczego pod kontener i trzepak. Konieczne jest ustalenie, czy faktycznie w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 (1 kpa, a więc iż zarówno sprawa zakończona wcześniej wydaną decyzją ostateczną jak też sprawa zakończona decyzją późniejszą są tożsame. O tożsamości sprawy można mówić tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów /tożsamość pod względem podmiotowym/, jak i tego samego przedmiotu /tożsamość pod względem przedmiotowym/.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że występuje tożsamość w zakresie podmiotów będących stronami stosunku prawnego, bowiem dotyczy ona skarżącego i inwestora, które to podmioty są te same zarówno w sprawie zakończonej decyzją z dnia 29 listopada 1999 r. jak i decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Problem natomiast powstaje co do tego, czy faktycznie, jak to uznał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, aktualnie rozpoznawana sprawa jest tożsamą z zakończoną decyzją z dnia 29 listopada 1999 r. pod względem przedmiotowym.
Sąd I instancji przyjął tożsamość pod względem przedmiotowym z tej przyczyny, że to skarżący poprzednio jak i obecnie pisemnie wystąpił do organu nadzoru budowlanego jako osoba zainteresowana usunięciem uciążliwego sąsiedztwa, a więc placyku gospodarczego urządzonego i użytkowanego jako miejsce gromadzenia odpadków bytowych pochodzących od mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej, usytuowanego w bliskiej odległości od granicy jego nieruchomości /1,00 m/ oraz od otworów okiennych w budynku mieszkalnym skarżącego /ok. 5,00 m/. Z treści dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika niespornie, że sprawa zakończona decyzją z dnia 29 listopada 1999 r. toczyła się na podstawie prawnej określonej w art. 66 Prawa budowlanego, zaś wydana w niniejszej sprawie decyzja administracyjna jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powoływała przepisy o likwidacji samowoli budowlanej.
Otóż nie może budzić wątpliwości, że rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż odmienna regulacja prawna art. 66 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia decyzją z dnia 29 listopada 1999 r. i regulacji prawnej odnoszącej się do likwidacji samowoli budowlanej, na podstawie której orzekał w niniejszej sprawie organ administracji publicznej pierwszej instancji, jako wymagające ustalenia, czy istnieją odmienne przesłanki prawne wydania decyzji administracyjnej, wskazują na to, że chodzi tu o dwie różne sprawy administracyjne. Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że odmienne są przesłanki orzekania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i przesłanki rozstrzygnięcia o likwidacji samowoli budowlanej, oczywiście po uprzednim ustaleniu, czy rzeczywiście taka samowola budowlana wystąpiła. Tak więc niesłusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął fakt wydania decyzji z dnia 29 listopada 1999 r. jako stanowiący przesłankę określoną w art. 156 (3 kpa a w konsekwencji uzasadniają przyjęcie, że zaistniała określona w art. 105 (1 kpa przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie administracyjnym oraz w doktrynie, jak to wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dominujący jest pogląd, że decyzje nadzorcze /w tym wypadku decyzja w sprawie o wydanie nakazu rozbiórki/, są wydawane przez właściwy organ administracji publicznej z urzędu, nawet jeżeli inicjatywa wydania decyzji pochodzi od podmiotu mającego w sprawie interes prawny.
Wypada także podkreślić, że słusznie Sąd I instancji przyjął, że nieprawidłowo organ odwoławczy jako podstawę do zastosowania art.105 (1 kpa w zw. z art. 156 (3 kpa uznał wydanie w sprawie cywilnej w drugiej instancji wyroku oddalającego powództwo skarżącego o nakaz odsunięcia przedmiotowego placyku gospodarczego pod kontener na odpadki i trzepak. Na podstawie akt sprawy cywilnej zalegających w aktach sprawy niniejszej wypada zauważyć, że Sąd cywilny I instancji uwzględnił powództwo skarżącego w tym zakresie opierając się na opinii biegłego sądowego wydanej z uwzględnieniem m. in. dokumentacji budowlanej, z którą biegły się zapoznał, zaś w wyniku zaskarżenia tego wyroku przez Spółdzielnię Mieszkaniową Sąd cywilny II instancji uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił powództwo wskazując, że sprawa dotycząca przedmiotowego placyku gospodarczego powinna być rozstrzygana jako sprawa administracyjna na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 (1 ppsa i art. 203 pkt 1 ppsa.