Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 204/07, oddalił skargę I. D.-C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851), nie stwierdził u I. D.-C. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej pod poz. [...] wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że I. D.-C. pracowała jako nauczyciel przyrody w Szkole Podstawowej nr [...] w P. w okresie od [...] do [...] w pełnym wymiarze czasu pracy. Uczyła w pomieszczeniach zamkniętych jak i na powietrzu podczas zajęć terenowych, sprawowała też opiekę nad kołami zainteresowań. Orzeczenie lekarskie [...] Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] zawiera stwierdzenie, że na podstawie badań specjalistycznych: internistycznych, laryngologicznych, foniatrycznych, spirograficznych, audiometrycznych i laryngostroboskopii lupowej rozpoznano u I. D.-C. zaburzenia czynnościowe głosu oraz przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła. Nie stwierdzono natomiast w narządzie głosu zmian o charakterze guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładów mięśni przywodzących oraz napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Instytut Medycyny Pracy w Ł., opierając się na powtórnych badaniach laryngologicznych i foniatrycznych poszerzonych o badania videostroboskopowe, potwierdził wcześniejsze rozpoznanie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. D.-C. podnosząc, iż przez lata lekarze specjaliści diagnozowali u niej niedomykalność głośni, dysfonię hyperfunkcjonalną oraz okresowo guzki głosowe i podczas wykonywania badań, jak ją niejednokrotnie zapewniano, niedomykalność ta była widoczna, natomiast jej istnienia nie potwierdziły badania w jednostkach orzeczniczych medycyny pracy. Niezrozumiałym dla skarżącej było tak odmienne rozpoznanie, tym bardziej, że diagnozy, które skarżąca przedłożyła do akt administracyjnych sprawy zostały postawione po wielokrotnych, długich i szczegółowych badaniach, przeprowadzonych na przestrzeni kilku lat, zaś wyników tych badań nie uwzględniono w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również w żaden sposób nie ustosunkowano się do tej dokumentacji i odmiennego rozpoznania. Ostatnie takie badanie skarżąca miała w dniu [...], a więc bezpośrednio przed badaniami w Instytucie w [...]CMP w P. i także wówczas rozpoznano u niej powyższe schorzenia. Skarżąca podniosła, że należy uwzględnić, iż badania w tych jednostkach zostały przeprowadzone po niemalże roku od narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, [...] bowiem przeszła na emeryturę, również należy uwzględnić dwu miesięczny okres wakacji.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 8 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rodzaj schorzenia rozpoznany klinicznie w obrębie narządu głosu u skarżącej, wyniki badań lekarskich i badań dodatkowych wykonane w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie wykazały klinicznych cech choroby zawodowej. Nie stwierdzono zmian organicznych w zakresie krtani w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, bądź cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które są typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego i wymienione w pkt [...] wykazu chorób zawodowych. Zdaniem organu odwoławczego jednostki służby zdrowia, które wydały orzeczenia, zapoznały się w trakcie postępowania diagnostycznego-orzeczniczego z dokumentacją lekarską leczenia laryngologicznego i foniatrycznego, jednak jednostki te nie są związane opiniami wydawanymi przez inne nieuprawnione w tej dziedzinie placówki służby zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę I. D.-C. na powyższą decyzję uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z treści orzeczenia [...]CMP z dnia [...] wynika bezspornie, że przeanalizowano dokumentację lekarską lekarzy leczących, dokumentację badań profilaktycznych oraz wyniki wykonanych badań. Również w uzasadnieniu orzeczenia IMP w Ł. z dnia [...] podniesiono, iż wnioski w toczącym się postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym oparto na wynikach badań laryngologicznych, foniatrycznych, videostroboskopowych, oraz analizy całej dokumentacji dołączonej do skierowania w tym dokumentacji lekarskiej z Poradni Laryngologicznej i Foniatrycznej w P. Sąd stwierdził, że opinie lekarskie nieuprawnionych jednostek lekarskich, na które powołuje się skarżąca były brane pod uwagę przy wydawaniu orzeczeń lekarskich [...]CMP w P. i IMP w Ł. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w aktach administracyjnych sprawy brak tej dokumentacji. Skarżąca nie dołączyła tych dokumentów do odwołania, nie uczyniła też tego w skardze. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone prawidłowo, dwie uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia zgodnie rozpoznały u skarżącej przewlekły prosty nieżyt krtani oraz cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd uznał, że jednostki chorobowe typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego, wymienione w punkcie [...] załącznika do rozporządzenia, mają charakter schorzeń przewlekłych i są trwałymi zmianami w obrębie krtani. Zmiany te nie ustępują pomimo zaprzestania czynnika etiologicznego np. nadmiernego wysiłku głosowego. Fakt, iż skarżąca była badana po pewnym czasie od wystąpienia narażenia na nadmierny wysiłek głosowy nie miał wpływu na rozpoznanie. Sąd wskazał, że skarżąca podnosząc, iż rozpoznano u niej okresowo guzki nie precyzuje czy były to guzki głosowe miękkie czy twarde, zaś w obecnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych figurują tylko guzki głosowe twarde. Sąd wskazał, że w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, zaś w niniejszej sprawie organy administracji publicznej zasadnie uznały, iż taka potrzeba nie zachodzi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożyła I. D.-C., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych w zw. z art. 237 § 1 Kodeksu pracy poprzez jego pominięcie,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. poprzez nie dość dokładne wyjaśnienie sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że delegacja zawarta w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy Kodeks pracy ma charakter blankietowy, nie zawiera bowiem wytycznych w zakresie treści rozporządzenia, w tym wskazówek krępujących merytorycznie organ wydający na tej podstawie rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, co zdaniem skarżącej narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie poddawana była badaniom lekarskim w poradniach laryngologicznych i foniatrycznych i każdorazowo rozpoznawano u niej niedomykalność głośni, dysfonię hyperfunkcjonalną oraz okresowo guzki głosowe, zaś Sąd wskazał, że wyników tych badań skarżąca nie dołączyła ani do odwołania ani do skargi. Skarżąca stwierdziła, że nie należało to do jej obowiązku, brak tej dokumentacji zaś uzasadnia natomiast postawienie zarzutu rozpatrzenia sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej powinna ona zostać skierowana do jednostek orzeczniczych medycyny pracy już w latach dziewięćdziesiątych, bowiem w świetle wyników badań lekarzy foniatrów i otolaryngologów stan jej krtani już wówczas uzasadniał prowadzenie postępowania w kierunku stwierdzenia choroby zawodowej, zaś pierwsze skierowanie do lekarza foniatry otrzymała w [...] r. i już wówczas zdiagnozowano u niej zanik głosu, niedomykalność głośni, guzki. W skardze kasacyjnej wskazano, że formalny wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej zostaje złożony dopiero po ustaniu zatrudnienia z innych przyczyn, po nabyciu prawa do emerytury, co w przypadku skarżącej nastąpiło w [...] r., a więc pod rządami rozporządzenia z 2002 r. Zdaniem skarżącej nie oznacza to jednak, iż samo postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej nie powinno zostać prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób i zawodowych, zaś decyzje organów inspekcji sanitarnej, jak i zaskarżony wyrok, wydane zostały z pominięciem treści § 10 rozporządzenia z 30 lipca 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótowo P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany zarzutami skargi. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki wymienia § 2 ww. art. 183 P.p.s.a., a których nie stwierdzono w sprawie niniejszej.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Niniejsza skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 (ust. 1 i 2) P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych w zw. z art. 237 § 1 Kodeksu pracy przez jego pominięcie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. przez nie dość dokładne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej.
Trzeba podkreślić, że skuteczność zarzutów skargi wymaga, by zarzuty te dotyczyły działania Sądu zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, określony w pkt 2 skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadząc postępowanie sądowoadministracyjne nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż to postępowanie przed sądem regulują przepisy ustawy wskazanej na wstępie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r., właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach, w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z placówek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. § 6 cyt. rozporządzenia stanowi, że lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1 wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pacjenta, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
Jak wynika z ustaleń faktycznych w sprawie dokonanych przez organy w przedmiocie choroby zawodowej I. D. - C. wypowiadały się uprawnione placówki medyczne pierwszego stopnia, tj. [...] Centrum Medycyny Pracy w P. i placówka odwoławcza Instytut Medycyny Pracy w Ł. Orzeczenia lekarskie przez CMP w P. wydano na podstawie badań specjalistycznych: internistycznych, laryngologicznych, foniatrycznych, spirograficznych, audiometrycznych i laryngostroboskopii lupowej, gdzie rozpoznano zaburzenia czynnościowe głosu oraz przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła.
Nie stwierdzono zmian charakterystycznych w narządzie głosu powodowanych warunkami pracy w postaci nadmiernego wysiłku głosowego, które to wg wykazu zaliczone zostały do chorób zawodowych. Są nimi a) guzki głosowe twarde, b) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, c) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Organ orzeczniczy drugiego stopnia Instytut Medycyny Pracy w Ł., po przeprowadzeniu powtórnych badań laryngologicznych i foniatrycznych rozszerzonych o badania videostroboskopowe potwierdził rozpoznanie wcześniejsze Centrum Medycyny Pracy w P. Orzeczeń uprawnionych podmiotów medycznych nie podważają twierdzenia skarżącej podnoszone w odwołaniu, że we wcześniejszych badaniach lekarskich stwierdzono choroby narządu głosu. Dokumentacja lekarska z tych badań była bowiem także uwzględniona w ocenie orzeczniczej jednostek medycznych, które dysponowały nią na potrzeby niniejszego postępowania.
Wbrew krytycznej ocenie skarżącej stwierdzić trzeba, iż tylko jednostki chorobowe taksatywnie wyliczone pod poz. [...] wykazu chorób zawodowych narządu głosu, mogą być uwzględnione przy ustalaniu choroby zawodowej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym przedmiocie. Wynika to z regulacji prawnej § 2 ust. 1 zdanie pierwsze wskazanego rozporządzenia z 2002 r.
Zauważyć równocześnie należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek medycznych są wiążące dla organów Inspekcji Sanitarnej wydających decyzje w przedmiocie choroby zawodowej.
Stwierdza się brak podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (vide wyroki NSA: z dnia 24 marca 2000 r. I SA 2334/99, z dnia 8 listopada 2000 r. I SA 664/00, z dnia 11 grudnia 2001 r. I SA 746/99).
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca była poddana bardzo szerokim badaniom specjalistycznym przez dwie uprawnione placówki orzecznicze. Wyniki ich badań były zgodne, niestwierdzające wystąpienia choroby zawodowej narządu głosu wskutek narażenia zawodowego znajdującej się w wykazie chorób zawodowych załącznika do rozporządzenia RM z 2002 r.
W świetle okoliczności faktycznych nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona przez co naruszono art. 7 k.p.a. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie zgodnie z regulacją wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, prawidłowo przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego wiążące orzeczenia uprawnionych jednostek medycznych, powołanych wyłącznie do orzekania w przedmiocie chorób zawodowych.
Również chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez błędną wykładnię art. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Przepis ten stanowi, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skarżąca już w [...] r. otrzymała pierwsze skierowanie do foniatry. Już wtedy stwierdzono u niej zanik głosu, niedomykalność głośni i guzki. Z tej przyczyny w odniesieniu do skarżącej winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294), które są korzystniejsze dla strony. Autorka skargi kasacyjnej przyznała, że formalny wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej u I. D.-C. w [...] r. - po jej przejściu na emeryturę, czyli pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie oznacza to wykluczenia by postępowanie i orzekanie nie toczyło się wg przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w szczególności z uwzględnieniem wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia.
Zaprezentowane stanowisko skargi kasacyjnej jest pozbawione zasadności, a to dlatego, iż podstawową zasadą postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych stosowaną zarówno w postępowaniu przed organami jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest orzekanie na podstawie ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawnych na datę wydawania decyzji.
Skoro w sprawie niniejszej - jak przyznaje autorka skargi kasacyjnej, a co także wynika z materiałów sprawy, postępowanie z wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej u I. D.-C. wszczęte zostało w [...]r., to zgodnie ze wskazaną wyżej zasadą mogło się ono toczyć tylko wg regulacji prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
Rozporządzenie to całościowo wraz z załącznikiem stanowiącym wykaz chorób zawodowych reguluje postępowanie we wszystkich sprawach w przedmiocie chorób zawodowych wszczętych po wejściu w życie tego aktu prawnego. Wynika to z treści właśnie powołanego w skardze kasacyjnej § 10 rozporządzenia, którego naruszenie niezasadnie zarzuca strona skarżąca. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że tylko do postępowania wszczętego i prowadzonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasady tej nie zmienia podany w skardze kasacyjnej fakt, że skarżąca korzystała z leczenia u specjalisty foniatry już w [...] r., który stwierdził u niej zmiany chorobowe narządu głosu. Żadną miarą nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej o możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej skarżącej I. D.-C. na podstawie przepisów wcześniejszego rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r., które utraciło moc zgodnie z treścią § 11 aktualnego rozporządzenia.
Przeprowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia na podstawie uchylonych przepisów prawnych dotknięte byłoby wadą nieważności.
Stwierdzić więc należy, iż wnioski skargi kasacyjnej o możliwości zastosowania wobec skarżącej przepisów wcześniejszego rozporządzenia wyprowadzono "contra legem".
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej i ich całkowita niezasadność stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.