Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 654/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 29 sierpnia 2001 r., nr XXXIII/252/2001, w przedmiocie statutu Gminy Bytów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W. K., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Bytów do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. uchwałę. Wskazał, że zaskarżony statut nie służy społeczności Gminy Bytów, jak również jemu samemu. Skarżący w sprawach wniesionych do Rady Miasta nie może ich przed Radą bronić. Z powołaniem na statut nie udzielono mu głosu, o który prosił. Nie sprostowano protokołu z posiedzenia Rady w zakresie dotyczącym spraw skarżącego. Skarżący nie ma prawa głosu ani żadnych praw, co wynika z postanowień statutu. Statut został uchwalony w takim brzmieniu by uniemożliwić obywatelom możliwość zabrania głosu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz reprezentujący Radę Miejską w Bytowie wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia do jej stanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odrzucając ww. skargę, wskazał, że przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, poza uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, jest wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Taki wymóg wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.". Jest to szczególna legitymacja skargowa w stosunku do wynikającej z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", (por. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Dlatego sąd administracyjny w pierwszej kolejności powinien zbadać legitymację skargową strony skarżącej przez ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.
Ale to strona wnosząca skargę powinna wykazać, że zaskarżona uchwała powoduje takie naruszenie. Reprezentując swój zindywidualizowany interes strona skarżąca musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, zaznaczając, że interes ten musi być bezpośredni i realny w takim znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne, sytuacji prawnej.
Zdaniem Sądu, skarżący temu obowiązkowi nie sprostał i tym samym nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle przytoczonej przez skarżącego argumentacji nie można uznać, że poprzez zaskarżone uregulowanie doszło do naruszenia normy prawa materialnego, dotyczącej jego sytuacji prawnej.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Bytowie, podjęta w dniu 29 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Bytów. Zdaniem skarżącego w załączniku nr 5 do Statutu Gminy Bytów, w § 11 pkt 1 jest zapis, z mocy którego skarżącemu nie udzielano głosu na sesjach Rady Gminy, na których rozpoznawane były jego skargi na działalność Burmistrza Miasta Bytowa, w wyniku tego nie mógł ich bronić przed Radą na sesji. Skarżący upatruje zatem naruszenia jego interesu prawnego w braku możliwości podjęcia obrony swoich skarg na sesjach Rady przez zabranie głosu i przedstawienie swojego stanowiska w sprawie.
Takie naruszenie nie może być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, a do którego odwołuje się omawiany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał, by przepisy zawarte w załączniku 5 do Statutu, w tym § 11 ust. 1, naruszały przysługujące mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego. Brak wykazania w skardze bezpośredniego wpływu zakwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwały na sferę prawną skarżącego nie pozwala przyjąć, że skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi.
Natomiast podnoszone przez skarżącego argumenty, mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, a którego to wystąpienie (interesu prawnego) i jego naruszenie uzasadnia dopiero merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego.
W myśl art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a złożył W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 101a w zw. z art. 101 w zw. z art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5b oraz art. 134 p.p.s.a. polegające na braku kumulatywnego zastosowania przez Sąd I instancji ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do badania interesu prawego skarżącego do złożenia skargi na ww. uchwałę. Skutkowało to brakiem zbadania przez Sąd czy – w wyniku wprowadzenia w § 11 ust. 1 załącznika nr 5 do Statutu Gminy Bytów zapisu wyłączającego możliwość jawnego przedstawienia przed Radą Gminy argumentacji przemawiającej na rzecz zasadności skargi na Burmistrza Miasta – nie zachodzi objęta hipotezą art. 101a u.s.g. sytuacja naruszenia praw osób trzecich. A mianowicie prawa mieszkańców Bytowa do jawnego uczestniczenia w sesjach Rady Miejskiej i przedstawiania argumentacji, w tym zgłaszania wniosków i składania oświadczeń woli zmierzających do ochrony praw. Sąd zawęził więc badanie problematyki interesu prawnego, a także legitymacji skarżącego, do kwestionowania ww. uchwały jedynie do kwestii, czy po stronie skarżącego wystąpiło konkretne naruszenie prawa wskutek kwestionowanego zapisu ujawnionego w § 11 ust. 1 ww. załącznika. Skarżący kwestionował bowiem przyjęcie statutu, który naruszał art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. prawa osób trzecich do jawnego udziału w sesiach Rady Gminy i przedstawiania merytorycznego stanowiska odnoszącego się do złożonej skargi na Burmistrza Bytowa. Sąd odrzucił skargę, podczas gdy art. 101a u.s.g. umożliwia wniesienie skargi na naruszenie praw osób trzecich w następstwie czynności prawnej organu gminy przysługuje nie tylko, w sytuacji gdy wskutek czynności prawnej powstały dla skarżącego konkretne naruszenia prawa oraz ujemne skutki prawne, lecz także w sytuacji gdy dana czynność prawna organu gminy narusza przyznane mocą prawa gwarancje przysługujące mieszkańcom gminy, utrudniając lub zupełnie wyłączając przez mieszkańców gminy możliwość owych gwarancji realizacji. Sąd błędnie uznał, że warunkiem koniecznym do uznania legitymacji skargowej skarżącego jest wykazanie konkretnego naruszenia prawa wskutek zapisu statutu Gminy Bytów, który skarżący kwestionował. Jednak w świetle art. 101a u.s.g. wystarczającym do wykazania legitymacji skargowej, w tym interesu prawnego do złożenia skargi na ww. uchwałę było wykazanie przez skarżącego, że zapis zawarty w statucie narusza prawa i gwarancje skarżącego jako osoby trzeciej, w tym wypadku mieszkańca gminy, dla której statut został przyjęty. Na te aspekty wskazywał skarżący, a mianowicie, że kwestionowany zapis ujawniony w pkt 5 załącznika do statutu gminy narusza gwarancie skarżącego do jawnego udziału w sesjach Rady Gminy i ochrony swoim praw wywołanych naruszeniem prawa przez Burmistrza Miasta, która to gwarancja dekodowana jest z regulacji art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. Ponadto Rada nie ustosunkowała się do skierowanego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, która to bezczynność Rady Miejskiej w Bytowie objęta jest również hipoteza art. 101a u.s.g. Sąd zaś nie zbadał tej okoliczności pod względem bezczynności.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw w toku niniejszego postępowania, w sytuacji ustanowienia dla skarżącego pełnomocnika z urzędu w ramach pomocy prawnej w podobnym okresie temporalnym, w którym wydane zostało postanowienie o odrzuceniu skargi, która to czynność uniemożliwiła pełnomocnikowi z urzędu uprzednie przejrzenie akt sprawy i przedstawienie merytorycznej argumentacji odnoszącej się do istoty sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości obrony materialnoprawnei w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, w tym o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. W tej sprawie działaniami Sądu nie pozbawiono skarżącego możliwości obrony swych praw. Po pierwsze, w ustawie – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest przepisu prawa, z którego można by wyprowadzić normę prawną, zgodnie z którą istnieje obowiązek wyczekiwania przez sąd administracyjny na zajęcie stanowiska przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu, tym bardziej jeżeli zachodzą podstawy do wydania orzeczenia na posiedzeniu niejawnym.
Po drugie, formułując ten zarzut skargi kasacyjnej nie wykazano, czy faktycznie przed odrzuceniem skargi uniemożliwiono pełnomocnikowi z urzędu uprzednie przejrzenie akt sprawy i przedstawienie merytorycznej argumentacji odnoszącej się do istoty sprawy. Takich bowiem czynności pełnomocnik mógł dokonać w każdym czasie po wyznaczeniu go przez dziekana Pomorskiej Izby Adwokackiej. W tym jednak zakresie w skardze kasacyjnej nie wykazano w jakiej dacie pełnomocnik z urzędu otrzymał zawiadomienie z ww. Izby Adwokackiej. Po trzecie, przedstawienie przez pełnomocnika z urzędu stosownej argumentacji dotyczącej merytorycznej argumentacji odnoszącej się do istoty sprawy może także nastąpić w skardze kasacyjnej, co też uczyniono. Okoliczności te oznaczają, że brak jest w tej sprawie podstaw do uznania, że pozbawiono skarżącego możliwości obrony swych praw. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Także w pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, przedmiotem tej sprawy jest uchwała Rady, a nie jej bezczynność. Oznacza to, że w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach tej sprawy podmiotem oceny Sądu mogły być tylko okoliczności związane ze oceną zaskarżonej uchwały, w tym w pierwszej kolejności ustalenie czy skarżący wykazał naruszenie swojego interesu prawnego, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Po drugie, strona skarżąca kasacyjnie błędnie rozumie istotę instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jest ona związana z terminowością wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy (art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.). Z art. 53 § 2 p.p.s.a. wprost wynika, że organ gminy nie ma w tym zakresie obowiązku udzielenia odpowiedzi, co oznacza tylko tyle, że skargę można wnieść nie tylko w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale także w terminie 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jeżeli organ gminy nie udzielił takiej odpowiedzi.
A zatem brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie oznacza, że organ gminy pozostaje w bezczynności. Po trzecie, skoro przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest uchwała Rady Gminy Bytów, to niewątpliwie w tej sprawie zastosowanie znalazł art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazywany w skardze kasacyjnej art. 101a tej ustawy dotyczy innego zakresowo działania organu gminy lub jego bezczynności.
Odnośnie zaś podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej statutu jakoby jego treść wyłączała możliwość jawnego przedstawienia przed Radą Gminy argumentacji przemawiającej na rzecz zasadności skargi na Burmistrza Miasta, wskazania wymaga, że nie można dopatrzeć się aby treść statutu naruszała art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., który wprowadza zasadę jawności działalności organów gminy. W § 12 statutu Gminy Bytów wprost wskazuje się, że działaność organów gminy jest jawna. Wskazywana ww. jawność nie dotyczy bezpośrednio stricte sposobu załatwiania skargi na Burmistrza Miasta, lecz dotyczy m.in. obowiązku zapewnienia wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Ww. regulacja ma na celu realizację konstytucyjnej zasady prawa do informacji, a nie sposobu załatwiania skarg na działalność organów władzy publicznej.
Nie można w tym zakresie dopatrzeć się aby § 11 ust. 1 załącznika nr 5 do statutu Gminy Bytów naruszał wskazywane wyżej prawo do informacji. To postanowienie zaskarżonej uchwały dotyczy zasad udzielania głosu osobom spośród publiczności obecnych na obradach Rady Gminy. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona uchwała przewiduje możliwość udzielania głosu publiczności obecnej na sesji Rady Gminy Bytów. To, że skarżącemu takiego prawa głosu faktycznie odmówiono nie mieści się w granicach tej sprawy. Jak wskazano powyżej, w granicach tej sprawy podmiotem oceny Sądu mogły być tylko okoliczności związane ze oceną zaskarżonej uchwały, w tym w pierwszej kolejności ustalenie czy skarżący wykazał naruszenie swojego interesu prawnego, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej zaś sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istnienie takiego interesu w tej sprawie nie uzasadnia wskazywany art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. Należy bowiem mieć na względzie, że wywołany w tej sprawie problem jest wynikiem złożonej przez skarżącego skargi na działaność Burmistrza Miasta. Odpowiednie regulacje prawne jak powinna być taka skarga rozpatrzona znajdują się natomiast w Dziale VIII "skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Z przepisów zawartych w ww. regulacjach nie wynika zaś aby w ramach rozpatrzywania skargi na działaności organu władzy publicznej (w tym skargi na Burmistrza Miasta) koniecznym elemetem takiego postępowania była quasi kontradyktoryjność, tj. prowadzenie bezpośredniej polemiki pomiędzy stronami także w formie ustnej co do zasadności skargi.
To obowiązkiem właściwego organu jest rozpatrzenie skargi i jej załatwienie, a nie prowadzenie polemiki w tym zakresie z osobą wnoszącą skargę. Jednak sposób załatwienia takiej skargi wniesionej w trybie Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucił skargę, ponieważ w okolicznościach tej sprawy skarżący nie wykazał, by przepisy zawarte w załączniku 5 do statutu, w tym § 11 ust. 1, naruszały przysługujące mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego.
Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak wykazania w skardze bezpośredniego wpływu zakwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwały na sferę prawną skarżącego nie pozwala przyjąć, że skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101a w zw. z art. 101 w zw. z art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5b oraz art. 134 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.