Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2786/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
W dniu 23 października 2001 r. powiatowy organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie nieprawidłowości budowlanych na terenie posesji przy ul. M. [...] w K., zakończone wydaniem ostatecznej decyzji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.
Skarga złożona przez Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/07, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W ocenie Sądu decyzja umarzająca postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek Z. S. zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organ winien wydać decyzję załatwiającą sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że istniejąca w obrocie prawnym decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] udzielająca M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu oraz projektem technologicznym stanowi przeszkodę do kwestionowania przez skarżącego zgodności realizacji budowy z warunkami technicznymi.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił wydania nakazu zamurowania okien cegłą pełną. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. S. i Z. S., została przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2009 r. uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy została wydana w dniu [...] marca 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzja nr [...], odmawiająca wydania nakazu zamurowania cegłą pełną okien w ścianie budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki położonej przy ul. M. [...] w K. oraz jednocześnie nakazującej M. P. wyposażyć dwa kanały wentylacyjne tzw. "zetki" usytuowane w tej ścianie (stanowiące wentylację kotłowni i pracowni) w elementy oddzielenia pożarowego, tj. klapy odcinające o odporności ogniowej nie mniejszej, niż RE160, w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. S. i Z. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Postępowanie sądowo-administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Sądu z dnia 15 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2101/12) do czasu rozpatrzenia sprawy związanej z kontrolą sądową rozstrzygnięć organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r. zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarga W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 20011 r. wyrokiem z 29 maja 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2377/11 została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Po rozpatrzeniu złożonej przez W. S. i Z. S. skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji był decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. Badanie przesłanek nieważności odbywa się wedle stanu faktycznego i prawnego mającego miejsce w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w sprawie datą tą był [...] lutego 2002 r. Decyzja Starosty P. z [...] lutego 2002 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dotyczy budynku o powierzchni zabudowy 162,20 m2, powierzchni użytkowej 171,30 m2 i kubaturze 570 m3. Jej podstawę prawną stanowią powołane w decyzji przepisy art. 71 i 72 Prawa budowlanego. W dacie wydania decyzji przepis art. 71 zawierał trzy ustępy, z których pierwszy wprowadzał obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego organu dla zmiany sposobu użytkowania i przewidywał odpowiednie stosowanie w tym zakresie art. 32 Prawa budowlanego.
Przepisy ust. 2 definiowały pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zaś przepis ust. 3 dotyczył skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Ze względu na wyróżnienie wskazanych dwóch sytuacji, podlegających odmiennym reżimom, nie może być kwestionowane, że udzielnie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania mogło być udzielone wyłącznie przed faktycznym dokonaniem takiej zmiany. W przypadku natomiast uprzedniego dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, miała miejsce sytuacja samowoli, podlegająca usunięciu w trybie określonym w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W każdej z dwóch wymienionych sytuacji orzekały przy tym inne organy, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. 71 ust. 3 ustawy należały do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu I instancji strona skarżąca podnosiła zarzuty związane z nieuprawnionym zastosowaniem art. 71 ust. 1 do przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zostały one jednak przez orzekające organy spłycone i sprowadzone do kwestii właściwości organu. Jest oczywiste, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania należało do organu administracji architektoniczno-budowlanej, argumentacja strony dotyczyła jednak braku podstaw do zastosowania tej regulacji i istnienia przesłanek do zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowanego.
Konsekwentnie zgłaszane zarzuty dokonania samowolnej rozbudowy, a następnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego budynku nie zostały jednak w postępowaniu dostatecznie wnikliwie rozpatrzone. W szczególności należy zwrócić uwagę na zbagatelizowanie zarzutu, że w dacie złożenia przez inwestora wniosku w dniu 6 lutego 2002 r. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i w dniu wydania decyzji z dnia 8 lutego 2002 r. wniosek ten uwzględniający, trwało postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, dotyczące zabudowań na działce inwestora. Zostało ono co prawda umorzone, ale miało to miejsce już po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, a powodem było właśnie uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro prowadzone jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to kwestia braku podstaw prawnych do zastosowania art. 71 ust. 1 Prawa budowanego w ówczesnym brzmieniu podlega badaniu i weryfikacji w tym postępowaniu.
Brak dostatecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, albowiem nie jest wystarczające wybiórcze powołanie się na informacje i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydane już po 8 lutego 2002 r. Fakt natomiast zawisłości takiego postępowania w dniu [...] lutego 2002 r. wymaga rozważenia wszelkich środków dowodowych, mogących wyjaśnić stan spornej zabudowy i sposób jej użytkowania przed dniem 8 lutego 2002 r.
Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 20011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. VII SA/Wa 1281/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2101/12) Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.
Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa związana jest ze sprawą udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku (zmianą budynku gospodarczego na usługowy); na związek ten wskazywał już Sąd w wyroku z dnia 5 września 2008 r., trwające postępowanie związane z kontrolą sądową rozstrzygnięć organów architektoniczno-budowlanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] było zresztą przyczyną zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.
Rozpoznając sprawę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd przyjął za NSA i WSA, że kwestia, czy sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej czy też nie – nie została zbadana ani przez organy nadzoru budowlanego ani przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego pierwsze wszczęły postępowanie, jeszcze w 2001 r. Ocena prawna zawarta w cytowanym wyroku NSA z dnia 8 maja 2014 r. oraz wyroku WSA z dnia 10 września 2014 r. oraz zawarte wskazówki co dalszego postępowania dotyczą zarówno postępowania toczącego się przed organami architektoniczno-budowlanymi jak i organami nadzoru budowlanego. Sąd w składzie orzekającym podzielił je w pełni.
W sprawie trzeba rzetelnie ustalić stan faktyczny, w tym przede wszystkim ustalić, czy doszło do rozbudowy, a jeśli tak, czy inwestor posiadał stosowne pozwolenie na budowę. Ustaleń tych należy dokonać w szczególności poprzez porównanie powierzchni budynku zgłoszonej w akcie notarialnym z dnia [...] września 1999 r. (Rep. [....]), w decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] oraz w zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Oczywistym jest bowiem, że jeśli między stanem zabudowy z dnia 14 września 1999 r., a tym wskazanym w decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. nastąpiła zmiana powierzchni spornego budynku, to musiało dojść do jego rozbudowy.
Przedstawione powyżej rozważania uprawniają do konstatacji, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą przeto uwzględnić przedstawioną argumentację oraz uzupełnić materiał dowodowy, w tym o dowody znajdujące się w organach architektoniczno-budowlanych. Ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy organ oceni pod kątem twierdzeń skarżących, że doszło do samowoli budowlanej, a następnie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego budynku, w konsekwencji czego wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.
Z przytoczonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
M. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Skargę kasacyjna oparł na zarzucie przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów o postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co spowodowało nieuzasadnione uchylenie decyzji oraz w istocie nierozpoznanie zasadności skargi.
Na tych podstawach wniósł o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł prawidłowo związek sprawy rozstrzygniętej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu zamurowania cegłą pełną okien w ścianie budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki położonej przy ul. M. [...] w K. ze sprawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2002r. nr [...] udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2002r. nr [...] pozostaje w związku z rozpoznaniem sprawy działań naprawczych przedmiotowego obiektu.
Związek ten podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2014r. sygnatura II OSK 2935/12, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2377/11. Na związek ten wskazano też w skardze kasacyjnej podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2002r. otworzy możliwość rozpoznania sprawy legalności budowy a tym samym uruchomienia procedury naprawczej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.