Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 680/19 oddalił skargę R. M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej Kolegium) z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r. znak [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Kolegium z [...] lutego 2018 r. znak [...] odmawiającej skarżącemu zmiany lasu na użytek rolny, położonego w Z., gmina [...] na działkach o nr ewidencyjnych: [...] o powierzchni lasu 0,1050 ha; [...] o powierzchni lasu 0,42 ha i nr [...] o powierzchni lasu 0,43 ha.
Jak stwierdził Sąd I instancji, w interesie społecznym nie leży zamiar realizacji na przedmiotowych działkach elektrowni fotowoltanicznej, skoro skarżący dysponuje innymi gruntami rolnymi, na których można, bez konieczności uszczuplania powierzchni lasu, ją umiejscowić. Za zmianą lub uchyleniem decyzji nie przemawia też słuszny interes strony. Nie może być on bowiem utożsamiany z samym subiektywnym poczuciem krzywdy oraz rozczarowaniem wobec stanowiska organu administracji. Słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Interes skarżącego polegający na dążeniu do poprawy swojej sytuacji materialnej i osiągania wyższych dochodów pozostaje w opozycji do wyartykułowanej w art. 8 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129) zasady powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych, zatem nie może być podstawą do wnioskowanej przez skarżącego zmiany lub uchylenia decyzji.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: kpa), art. 13 ustawy o lasach, art. 8 § 2, art. 9, art. 10, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a także stosowania pozaprawnych, a więc niedozwolonych kryteriów oceny okoliczności sprawy, nadto przekroczenie granic uznania administracyjnego z przyczyn wskazanych wyżej.
- 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie: art. 154 kpa, art. 12 i art. 8 ustawy o lasach oraz art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
- 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy zacząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej zasad zmiany ostatecznej decyzji w świetle art. 154 kpa. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu należy do trybów nadzwyczajnych, które pozwalają zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą stron w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 154 kpa (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Decyzje wydawane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną (wyrok NSA z 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 642/95).
- 3.4. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że przedmiotem wniosku skarżącego nie była modyfikacja decyzji, lecz w istocie uchylenie decyzji odmownej i w to miejsce wydania pozwolenia na zmianę użytku. W przedmiotowej sprawie słuszny interes strony czy interes społeczny nie jest zatem samodzielną przesłanką dla udzielenia pozwolenia na zmianą lasu na użytek rolny. Wydanie decyzji zezwalającej na zmianę musi odpowiadać przesłankom określonym w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W świetle tego przepisu po stronie organu nie istnieje jednak obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny również jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Przy tym treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie i zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu.
- 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zamiar realizacji na przedmiotowych działkach elektrowni fotowoltanicznej jest zamierzeniem inwestycyjnym, którego sytuowania na wskazanych gruntach nie można oceniać jako leżącego w interesie społecznym jest zasadne. Kluczową okolicznością wskazującą na brak dowolności przy zastosowaniu uznania administracyjnego jest to, że skarżący ma jeszcze ok. 60 ha użytków rolnych. W powyższej sytuacji, w żadnym razie nie może być uznane za dowolne przyjęcie, że nie jest szczególnie uzasadnioną potrzebą realizacja wskazanej inwestycji. Nie mamy zatem do czynienia z niezbędnością lokalizacyjną i koniecznością uszczuplenia zasobów leśnych na wnioskowanych działkach. Jest to wystarczająca przesłanka do odmowy zmiany decyzji. W świetle powyższego drugorzędne znaczenie ma rozumienie przez Sąd I instancji pojęcia słusznego interesu strony, ponieważ nie ma to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, które musi odpowiadać rygorom art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.
- 3.6. Oceniając przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia interesu społecznego z interesem strony, należy ją uznać za prawidłową. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 154 kpa i rozstrzygnięcie organu mieści się w granicach uznania administracyjnego. Kluczowe dla sprawy jest stwierdzenie, że zmiana decyzji i wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego nie leży w interesie społecznym. Skoro organ dokonał wyważenia interesu społecznego z interesem strony i uznał, że nie wystąpiły przesłanki do udzielenia takiej zgody, to nie może być mowy w przedmiotowej sprawie o naruszeniu art. 154 kpa.
- 3.7. Całkowicie bezzasadne jest zarzucanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 12 i art. 8 ustawy o lasach oraz art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy te powołane wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w żadnym razie nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonego wyroku, jak również zaskarżonej decyzji. Nie wskazano też w skardze kasacyjnej w jaki sposób Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym