Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2485/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2010 r., uchylającej w całości własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., nakazującą inwestorowi - [...] sp. z o.o. rozbiórkę samowolnie zamontowanej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym i instalacji oświetlenia reklamy na elewacji budynku przy ul. Ś. w W. i umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, stwierdził nieważność ww. decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wskutek przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję, którą nakazano rozbiórkę samowolnie zamontowanej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym i instalacji oświetlenia reklamy na elewacji budynku przy ul. Ś. w W.. W dniu [...] października 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło odwołanie [...] Sp. z o.o. od ww. decyzji. Po przeanalizowaniu treści odwołania oraz dołączonych do niego załączników Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 132 § 1 i 105 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. i umorzył postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie.
Przepis art. 132 k.p.a. daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. rażąco narusza prawo, z uwagi na brak zgody [...] S.A. na uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 r., która w postępowaniu zwykłym występowała jako strona postępowania, gdyż jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o., [...] S.A. jako współwłaściciel nieruchomości upoważniła inwestora do złożenia ww. dokumentu. Nie zostały więc spełnione warunki ustanowione w art. 132 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał również, iż w przedmiotowej sprawie termin wynikający z art. 133 k.p.a., nie został zachowany, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Odwołanie wpłynęło do organu powiatowego w dniu 5 października 2010 r., a więc termin siedmiodniowy minął 12 lipca 2010 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] października 2010 r. - czyli po upływie 22 dni.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. w W., zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP.
Spółka podkreśliła, że uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki korzystne było dla wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu, skarżącej oraz spółki [...] S.A. Od decyzji wydanej w trybie przepisu art. 132 k.p.a. odwołania nie wniosła żadna ze stron postępowania, co świadczy o tym, iż rozstrzygniecie to było prawidłowe i zgodne z oczekiwaniami wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest bezzasadna.
Na wstępie Sąd wskazał, iż brak było formalnych przeszkód do przeprowadzenia rozprawy oraz wydania wyroku, gdyż złożony w toku postępowania wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, gdy sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przez nadzwyczajne wydarzenie należy rozumieć niedające się przewidzieć zdarzenia sił przyrody lub inne nagłe zdarzenia, które uniemożliwiają stawiennictwo na rozprawie, np. powódź, zamieć śnieżna, katastrofa kolejowa, śmierć osoby bliskiej.
W orzecznictwie sądowym powszechnie uznaje się, że wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony lub jej pełnomocnika, uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "inną znaną sądowi przeszkodą" w rozumieniu art. 109 p.p.s.a., co w zasadzie w większości przypadków pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Równocześnie jednak podkreśla się, że choroba, na którą powołuje się strona lub jej pełnomocnik, musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy.
Sąd stwierdził, że przedłożone przez pełnomocnika zwolnienie nie było wystarczające do uwzględniania wniosku o odroczenie rozprawy. Zapewnienie skutecznej obrony praw skarżącego było bowiem możliwe bez konieczności odraczania rozprawy. Profesjonalny pełnomocnik powinien był podjąć działania zmierzające do zapewnienia mocodawcy zastępstwa procesowego. Uprawnienie do udzielania dalszych pełnomocnictw oraz upoważnień wynikało bowiem wprost z przedstawionego Sądowi pełnomocnictwa z dnia 2 lutego 2016 r. Na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stał także czas od wystąpienia przyczyny do wyznaczonego na dzień 10 marca 2016 r. terminu rozprawy. Zwolnienie lekarskie zostało sporządzone 29 lutego 2016 r., a niezdolność pełnomocnika do pracy obejmowała okres od 27 lutego 2016 r. do 21 marca 2016 r. Już 10 dni przed rozprawą możliwe było podjęcie działań w celu przekazania sprawy substytutowi. Taki czas pozwalał na wyznaczenie osoby kompetentnej, która mogłaby w sposób rzetelny przygotować się do udziału w postępowaniu. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż pełnomocnik skarżącego działa w ramach wieloosobowej kancelarii prawnej, co dodatkowo ułatwia zapewnienie zastępstwa.
Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd wskazał, iż w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż warunki stwierdzenia nieważności zostają spełnione zarówno w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. bez uprzedniego uzyskania zgody innych stron, jak i po upływie przewidzianego w art. 133 k.p.a. terminu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2008 r., IV SA/Wa 1189/08, wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1690-1, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2012 r., III SA/Gd 491/11). Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis powyższy stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2).
Art. 133 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a.
W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. naruszył prawo. Została ona bowiem wydana, w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora [...] Sp. z o.o. bez uzyskania zgody współwłaściciela nieruchomości tj. [...] S.A. Nadto powyższa decyzja została podjęta po upływie przewidzianego w ustawie terminu 7 dni liczonego od daty otrzymania przez organ odwołania w dniu 5 października 2010 r. W ocenie Sądu, w świetle jasnej redakcji przepisów i jednolitej ich wykładni oczywistość naruszeń prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w W., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 109 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 10 marca 2016 r., mimo złożenia zaświadczenia lekarskiego przez pełnomocnika skarżącego, przez co skarżąca spółka została pozbawiona udziału w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku z ustanowionym pełnomocnikiem, a tym samym została pozbawiona prawa do obrony, co w konsekwencji skutkuje wadą nieważności postępowania (art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Strona wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik spółki podniósł, iż we wniosku o odroczenie rozprawy w sposób wystarczający usprawiedliwił przyczynę niestawiennictwa, przedkładając stosowne zwolnienie lekarskie i wskazując okoliczności uniemożliwiające wyznaczenie substytuta. Stan zdrowia, stopień skomplikowania sprawy, zasady etyki zawodowej nie pozwoliły mu na powierzenie sprawy innemu radcy prawnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 109 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy w dniu 10 marca 2016 r., pomimo choroby pełnomocnika spółki, w wyniku czego spółka została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, gdy sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.
W związku z tym nie każda choroba pełnomocnika strony powoduje konieczność odroczenia rozprawy, lecz tylko taka, która jest przeszkodą nie do przezwyciężenia. W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie tego rodzaju przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi.
W tej sprawie pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu K. K.-P. (z dnia 2 lutego 2016 r.) zawierało uprawnienie pełnomocnika do udzielenia dalszych pełnomocnictw oraz upoważnień. Nie było więc przeszkód prawnych, aby radca prawny udzieliła substytucji innemu radcy prawnemu lub adwokatowi w celu reprezentowania skarżącej spółki na rozprawie przed Sądem I instancji. Nie było również przeszkód faktycznych do wyznaczenia pełnomocnika substytucyjnego. Pełnomocnik skarżącej spółki odebrał zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na 10 marca 2016 r. w dniu 10 lutego 2016 r. Jak wskazał Sąd I instancji, zwolnienie lekarskie zostało sporządzone 29 lutego 2016 r., a niezdolność pełnomocnika do pracy obejmowała okres od 27 lutego 2016 r. do 21 marca 2016 r. Już 10 dni przed rozprawą możliwe więc było podjęcie działań w celu przekazania sprawy substytutowi. Taki czas pozwalał na wyznaczenie substytuta, który mógłby przygotować się do udziału w rozprawie, zwłaszcza, że stan faktyczny i prawny tej sprawy nie jest skomplikowany. Również fakt, iż pełnomocnik skarżącej spółki działa w ramach wieloosobowej kancelarii prawnej, dodatkowo ułatwiał zapewnienie zastępstwa procesowego.
Należy ponadto wskazać, że pełnomocnik skarżącej spółki nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie jeszcze inne okoliczności i zarzuty mógłby podnieść na rozprawie przed Sądem I instancji, które nie zostały poniesione w skardze spółki z dnia 28 września 2015 r., a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż w tej sprawie rozprawa została już raz odroczona przez Sąd I instancji w dniu 13 stycznia 2016 r. na wniosek skarżącej spółki z uwagi na wyjazd służbowy jej prezesa. Zatem wniosek tej samej strony o odroczenie kolejnej rozprawy nasuwa wątpliwości co do tego, czy strona nie podejmuje działań zmierzających do przedłużenia postępowania sądowego w tej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.