Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 marca 2017 r., sygnatura akt II SAB/Rz 114/16, rozpoznając skargę A. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zobowiązał organ administracji do rozpoznania tego odwołania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi administracji grzywnę w wysokości 500 zł oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy budynku "[...]" na działce nr[...] w [...]. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z 21 kwietnia 2016 r., powołując się na art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wezwało skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania przez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji, określenie istoty i zakresu żądania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie "poprzez wskazanie na środki dowodowe wymienione w art. 75 k.p.a. w sposób pozwalający na ich identyfikację w aktach sprawy". Skarżący na to wezwanie odpowiedział pismem z 22 kwietnia 2016 r., doręczonym organowi administracji w dniu 26 kwietnia 2016 r.
SKO w [...] pismem z 6 lipca 2016 r. poinformowało skarżącego o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania. Organ administracji uznał, że pomimo upływu wyznaczonego terminu, braki formalne odwołania nie zostały usunięte, gdyż skarżący nie wskazał dowodów uzasadniających żądanie odwołania. SKO stwierdziło, że skarżący został pouczony, w jaki sposób należy wskazać dowody, jednakże żadnych dowodów nie podał, ograniczając "się do stwierdzenia, że dowody Kolegium winno samo odnaleźć w aktach sprawy".
W skardze na bezczynność skarżący twierdził, że wykonał wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, w tym także wskazał dowody uzasadniające żądanie, gdyż podał, że znajdują się one "w aktach sprawy na poszczególnych jej karatach oraz w przepisach prawa".
Sąd pierwszej instancji po przytoczeniu odpowiedzi skarżącego na wezwanie do usunięcia braków formalnych jego odwołania, w tym wskazaniu, że stwierdził, iż "dowody uzasadniające żądanie znajdują się w aktach sprawy na poszczególnych jej karatach oraz w przepisach prawa", uznał, że skarżący uzupełnił braki odwołania, co spowodowało, że organ administracji niezasadnie pozostawił odwołanie bez rozpoznania oraz że w związku z tym był w sprawie bezczynny.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., a także prawa materialnego, mianowicie art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wyjaśniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wywiedziono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. został naruszony "poprzez niezaopatrzenie uzasadnienia wyroku WSA w wywód obrazujący przyczynę, z jakiej WSA przyjął, że skarżący wykonał w całości wezwanie Kolegium w sposób, który powodował, że stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. powstała zapora dla pozostawienia odwołania bez rozpoznania, a tym samym powstał obowiązek wydania decyzji w II instancji", zaś art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. zostały naruszone "poprzez nieuprawnione pominięcie, że zaszły podstawy do oddalenia skargi, skoro skarżący w wyznaczonym terminie nie wykonał wezwania Kolegium do usunięcia braków formalnych odwołania, co obligowało Kolegium do pozostawienia jego odwołania bez rozpoznania, zaś bierność w zakresie wydania decyzji nie rodziła bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.".
Z kolei wyjaśniając zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdzono, że art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszono poprzez jego błędną wykładnię, która miała polegać na przyjęciu, że "niezaopatrzenie odwołania od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego we wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w tym przepisie (...), pomimo wezwania skierowanego do odwołującego się w trybie art. 64 § 2 k.p.a., skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia odwołania, a w wypadku niewydania decyzji rodzi bezczynność organu II instancji, o jakiej mowa w art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.".
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Istotnym zagadnieniem w sprawie jest to, czy organ administracji zgodnie z prawem pozostawił odwołanie skarżącego bez rozpoznania. Rozstrzygając o tym zagadnieniu przede wszystkim należy wyjaśnić znaczenie art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), w którym zawarto szczególne wymogi co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których wspomina się w art. 128 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Przepis ten nie jest zatem, w części w której dotyczy wskazania dowodów, jasny. Dowody bowiem służą wykazaniu istnienia istotnych w sprawie faktów, a nie uzasadnieniu żądania.
Ponadto obowiązek przedstawienia dowodów na potwierdzenie istnienia istotnych dla sprawy faktów powstaje tylko wtedy, gdy fakty te są sporne. Nie ma potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której odwołujący się nie twierdzi, aby dokonano wadliwych ustaleń faktycznych lub w sprawie, w której odwołujący się twierdzi, że dokonano wadliwej prawnej oceny prawidłowo ustalonych faktów. Nie ma też potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której w ogóle nie chodzi o spór o fakty lub spór o prawną ocenę prawidłowo ustalonych faktów, lecz jej istotą jest czysta kwestia prawna. W końcu mogą się zdarzyć sprawy, w których występują różne kwestie, mianowicie zarówno spór o prawo, jak i spór o fakty.
Mając te okoliczności na uwadze nie można art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumieć w ten sposób, że niewskazanie, mimo wezwania, w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dowodów uzasadniających żądanie odwołania, w każdym przypadku uzasadnia, w świetle art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie tego odwołania bez rozpoznania. W ocenie NSA zależy to od tego, czy istota odwołania sprowadza się wyłącznie do sporu o fakty. Nie można bowiem pozostawić odwołania bez rozpoznania, jeżeli w odwołaniu podniesiono zarzuty zarówno dotyczące prawa, jak i faktów, a odwołujący się mimo wezwania nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń co do faktów. W tym przypadku nieprzedstawienie dowodów nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę zarzutów co do prawa.
Uwzględniając powyższe należy wskazać, że skarżący w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podniósł m.in. zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez organ niewłaściwy, gdyż Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy z tego powodu, że inwestycja ma być realizowana na nieruchomości stanowiącej własność tej gminy. Wskazany zarzut nie wymaga żadnych dowodów. Jedyną kwestią sporną co do faktów mających uzasadniać ten zarzut mogłoby być tylko to, czy rzeczywiście inwestycja ma być realizowana na nieruchomości gminy [...], co nie jest jednak sporne w świetle wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i załączonych do niego dokumentów wykazujących tytuł prawny gminy.
Ponadto skarżący twierdził, że na stronie BIP Urzędu Gminy [...] brak było prawidłowego załącznika przy informacji o wydaniu decyzji. Według skarżącego wskazany w obwieszczeniu "link" prowadził do obwieszczenia w innej sprawie. W tym przypadku skarżący dowód na potwierdzenie swoich twierdzeń wskazał bezpośrednio w odwołaniu, gdyż podał rzeczony "link", który - aby zweryfikować jego twierdzenia - wystarczyło wpisać w wyszukiwarce.
Skarżący zarzucił też, że projektowana inwestycja "nie koresponduje z istniejącymi zabytkami oraz układem urbanistycznym, zaburzy ład przestrzenny", podnosząc twierdzenia dotyczące jej usytuowania. Nadto generalnie sprzeciwiał się realizacji inwestycji twierdząc, że jest ona pozbawiona "logicznego usytuowania", przy czym twierdził, że ma być usytuowana na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków oraz w sąsiedztwie obszaru chronionego krajobrazu i Obszaru Natura 2000. Tego rodzaju zarzuty i twierdzenia rzeczywiście, jak twierdzi skarżący, mogły być zweryfikowane w oparciu o "dowody znajdujące się w aktach sprawy". Chodziło bowiem w nich o to, czy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonano zgodnej z prawem oceny usytuowania inwestycji ze względu na ochronione wartości.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że organ odwoławczy niezgodnie z prawem wezwał skarżącego do uzupełnienia odwołania przez wskazanie dowodów na uzasadnienie żądań odwołania, gdyż niektóre zarzuty odwołania nie wymagały przedstawienia żadnych dowodów, a niektóre były poparte dowodami zamieszczonymi w treści odwołania. Ponadto w odniesieniu do niektórych zarzutów stwierdzenie skarżącego, że dowody znajdują się w aktach sprawy, było trafne.
W tym stanie rzeczy NSA przyjął, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Organ administracji był bezczynny, zaś bezczynność miała charakter rażący chociażby z tego powodu, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania nastąpiło przeszło dwa miesiące od odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, co też uzasadniało wymierzenie organowi grzywny, co najmniej w kwocie 500 zł.
Uwzględniając wskazane okoliczności NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.