Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Kr 1407/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] maja 2013 r. J.M. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N., że w dniach [...] i [...] maja br. na terenie działki [...] obręb P. właściciel W.K. prowadził roboty ziemne, z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i sztuki budowlanej, powodując podcięcie skarpy w granicy z jego działką nr [...], stwarzając zagrożenie obsunięcia gruntu na tejże działce i zniszczenia drogi dojazdowej. W dniu [...] sierpnia 2013 r. J.M. reprezentowany przez K.M. ponownie zwrócił się do organu o interwencję w powyższej sprawie.
Po rozpoznaniu skargi J.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, WSA w Krakowie zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2014 r. kontroli na działce nr [...], organ I instancji postanowieniem z [...] listopada 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J.M. w sprawie wstrzymania robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., organ drugiej instancji uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] grudnia 2015 r. organ I instancji odmówił wstrzymania robót oraz wydania decyzji nakazującej K.K. oraz W.K., jako inwestorom wykonanych robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P. od strony działki nr [...], polegających na podcięciu istniejącego stoku wraz z niwelacją terenu, wykonanie w oznaczonym terminie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac ziemnych do stanu zgodnego z prawem.
Od powyższej decyzji odwołał się J.M.
Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 - dalej w skrócie "Pr. bud."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie prowadzenia robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P. od strony działki nr [...], polegających na podcięciu istniejącego stoku wraz z niwelacją terenu.
Jak podkreślił organ II instancji z protokołu oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2015 r. na działkach nr [...] i [...] w P. wynika, że: " (...) od strony działki nr [...] (...) powyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony działki nr [...] wykonano roboty ziemne, polegające na niwelacji terenu w wyniku której powstała półka ziemna oraz skarpa wzmocniona płytami ażurowymi. (...)". Wskazując na regulację art. 1 Pr. bud., organ odwoławczy stwierdził, że działania inwestorów nie były związane z wykonywaniem robót budowlanych, nie były prowadzone na obiekcie budowlanym oraz nie prowadziły do powstania obiektu budowlanego. W tym zakresie nie podlegają regulacjom określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane. MWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym roboty ziemne, jako takie nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pr. bud., jeżeli nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego, natomiast niwelacja terenu sama w sobie nie stanowi robót budowlanych.
W związku z powyższym uznał, że w niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do zastosowania tzw. trybu naprawczego, określonego w przepisach art. 50 i 51 Pr. bud. Ponieważ w ustalonym stanie faktycznym sprawy PINB dla Powiatu N. nie posiada kompetencji do oceny zgodności z prawem robót zmiennych na działce nr [...] w P., należało umorzyć postępowanie w sprawie, zainicjowane wnioskiem z [...] maja 2013 r., jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a stan faktyczny sprawy organ I instancji ustalił zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i ze względu na brak przedmiotu postępowania umorzył postępowanie I instancji.
W skardze do WSA w Krakowie J.M. reprezentowany przez K.M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną i uchylił decyzje organów obu instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że prace opisane przez nie jako roboty ziemne na działce nr [...] w miejscowości P. od strony działki nr [...], polegające na podcięciu istniejącego stoku wraz z niwelacją terenu nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, a w konsekwencji nie mogą być uznane za roboty budowlane. Organ pierwszej instancji przyjął to za podstawę do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych i wydania nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych, natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne w tej sytuacji wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu I instancji wykonany obiekt nie jest budynkiem, nie stanowi on też sam w sobie obiektu małej architektury. Rozważając następnie, czy efekt prac wykonanych na działce nr [...] może być zaliczony do trzeciego z wymienionych w art. 3 pkt 1 Pr. bud. rodzajów obiektów budowlanych, czyli do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud., Sąd podkreślił, że ustawodawca wyliczając przykładowe rodzaje budowli umieścił tam zarówno budowle ziemne, jak i konstrukcje oporowe. Dla uznania danego obiektu za budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. muszą byś spełnione następujące warunki: po pierwsze - musi być to wytwór ludzkiej działalności, nie zaś obiekt powstały w sposób naturalny, po drugie - musi być to wytwór obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiadający określoną kubaturę, po trzecie - obiekt taki winien pełnić jakąś określoną funkcję, być całością techniczno-użytkową.
Występowanie powyższych cech oznacza, że dany obiekt jest podobny do budowli, przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 Pr. bud. W art. 3 pkt 3 Pr. bud. wprost wskazana została także konstrukcja oporowa. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że z punktu widzenia Pr. bud. obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako inny obiekt, np. ogrodzenie.
Wobec tego Sąd I instancji za błędne uznał stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym zrealizowane prace ziemne nie stanowiły robót budowlanych i nie spowodowały powstania obiektu budowlanego - budowli. Z materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...] dokonano podcięcia stoku, w wyniku czego doszło do uformowania stosunkowo stromej skarpy. Tych prac w żaden sposób nie można uznać za niwelację terenu, określenie to jest adekwatne co najwyżej do wyrównania powierzchni pozostałej części działki, ponad opisaną skarpą. Doszło zatem do wytworzenia w wyniku opisanych prac ziemnych obiektywnie istniejącej, wyodrębnionej z otoczenia konstrukcji. Została ona dodatkowo wzmocniona ażurowymi płytami. Konstrukcja ta - niezależnie od intencji inwestorów - siłą rzeczy musi spełniać rolę konstrukcji oporowej. Wobec różnicy poziomów działek nr [...] oraz nr [...] oczywistym jest, że na opisaną skarpę oddziaływać muszą siły, wytworzone przez masy ziemi na działce wyższej, a zatem funkcją tej konstrukcji jest (albo być powinno) zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu.
Nawet, jeżeli inwestor działał wyłącznie z zamiarem dokonania zmian w powierzchni działki, utworzenia swoistego tarasu, to z obiektywnych względów uformowana skarpa, wystawiona na nacisk mas ziemnych, musi pełnić funkcję konstrukcji oporowej. Zatem sporny obiekt jest budowlą, posiada bowiem cechy budowli ziemnej oraz konstrukcji oporowej. Prace, związane z jego wykonaniem były zatem robotami budowlanymi. Organy nadzoru budowlanego dokonały więc błędnej wykładni art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 Pr. bud. Pominęły okoliczność, że z uwagi na ukształtowanie terenu powstała konstrukcja musi pełnić funkcję oporową. Nie odniosły się w ogóle do twierdzeń skarżącego w tym zakresie, w jakim wskazywał on na osuwiskowy charakter terenu, zagrożenie osunięciem ziemi czy nawet już toczące się procesy osuwiskowe. Nie było zatem podstaw do uznania, że sprawa nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, względnie iż brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia dalszych obowiązków.
Sporny obiekt jak najbardziej podlega regulacjom Pr. bud., a sprawdzenie, czy jego konstrukcja jest odpowiednia do pełnionej przez niego roli konstrukcji oporowej jest niezbędne. Rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przyjmą, że sporne prace miały charakter robót budowlanych, a w ich wyniku powstała budowla ziemna o charakterze oporowym. Przeprowadzą zatem postępowanie na podstawie stosownych przepisów, uwzględniając w szczególności oporowy charakter konstrukcji i zwracając uwagę na podnoszone przez skarżącego kwestie, związane z osuwaniem się ziemi.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K.K. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
art. 3 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że przeprowadzenie prac związanych z wyrównaniem terenu oraz wygładzeniem powierzchni skarpy należy zakwalifikować jako "budowlę ziemną", podczas gdy rozplantowanie warstwy ziemi, które nie powoduje powstania żadnej widocznej budowli nie nosi cechy budowli ziemnej, art. 3 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prace wykonane przez skarżącą doprowadziły do powstania budowli ziemnej, podczas gdy skarpa stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania powstała w sposób naturalny, a zatem nie można przyjąć, że została ona wykonana przez skarżącą i stanowiła ona całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, art. 3 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że położenie przez skarżącą płyt ażurowych na brzegu skarpy "stanowi konstrukcję oporową", podczas gdy prace wykonane przez skarżącą nie stanowią żadnej utwardzonej konstrukcji zabezpieczającej całej skarpy przed osuwaniem się ziemi, natomiast mają wyłącznie estetyczny charakter.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M. reprezentowany przez K.M. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczą co prawda, niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 Pr. bud., nie mniej jednak z lektury jej uzasadnienia wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje zasadniczo wykładnię art. 3 pkt 3 Pr. bud. przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w kontrolowanym wyroku orzekającym o uchyleniu zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest kwalifikacja inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] w miejscowości P., stanowiącej współwłasność skarżącej kasacyjnie. Inwestorzy dokonali bowiem podcięcia istniejącego stoku, w wyniku czego doszło do uformowania stosunkowo stromej skarpy, którą wyłożono płytami ażurowymi.
Ponadto wyrównano brzegi skarpy i istniejące w terenie nierówności. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że wykonany obiekt jest budowlą, która posiada cechy zarówno budowli ziemnej jaki i konstrukcji oporowej, negując tym samym stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż prace opisane przezeń jako roboty ziemne, podlegające na podcięciu istniejącego stoku wraz z niwelacją terenu nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, wobec czego nie mogą być uznane za roboty budowlane.
Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud. pod pojęciem "budowli" ustawodawca rozumie każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Katalog budowli wymienionych w przywołanym unormowaniu ma charakter otwarty, jest to wyliczenie przykładowe, w którym umieszczono zarówno budowle ziemne jak i konstrukcje oporowe. Oba pojęcia nie zostały co prawda zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, jednak jak trafnie wskazał Sąd I instancji w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że dla uznania obiektu za "budowlę ziemną" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. muszą zostać kumulatywnie spełnione następujące warunki: po pierwsze - musi być to wytwór ludzkiej działalności, nie zaś obiekt powstały w sposób naturalny; po drugie - musi być to wytwór obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiadający określoną kubaturę, po trzecie - obiekt taki winien pełnić jakąś określoną funkcję, być całością techniczno-użytkową. Zadaniem "konstrukcji oporowej" jest natomiast zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej.
Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy przyjąć, że stanowi ona mur oporowy. Trzeba bowiem pamiętać, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (np. wyroki NSA z: 7 czerwca 2018 r. II OSK 1680/16, 20 października 2016 r. II OSK 34/15, 21 listopada 2013 r. II OSK 1404/12, 20 listopada 2013 r. – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie zakres prac wykonanych przez inwestorów, wbrew temu co stara się bezskutecznie dowieść autor skargi kasacyjnej, nie ograniczał się tylko do wyrównania (niwelacji) terenu i wygładzenia skarpy. W sytuacji, gdy sama skarpa jest wytworem naturalnym, co w świetle akt sprawy nie powinno budzić wątpliwości, jej podcięcie, widoczne zresztą na zdjęciach wykonanych w trackie realizacji prac budowlanych, wiązało się z koniecznością jej umocnienia. Widoczna różnica poziomów pomiędzy działką inwestorów nr [...] a położoną powyżej tej nieruchomości działką skarżącego J.M. nr [...] uzasadnia wniosek, że na opisaną skarpę z natury rzeczy muszą oddziaływać siły, wytworzone przez masy ziemi na działce wyższej. Umocnienie skarpy w tym wypadku nastąpiło poprzez umieszczenie płyt ażurowych, wzmocnionych jak można przypuszczać na podstawie załączonej do sprawy dokumentacji fotograficznej, metalowymi prętami, co w rezultacie doprowadziło do uformowania stosunkowo stromej skarpy.
Wykonanych prac nie można zakwalifikować, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie, jako niwelacji terenu, która sama w sobie nie stanowi przecież robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pr. bud. O niwelacji terenu można w tym wypadku mówić wyłącznie w zakresie wyrównania powierzchni pozostałej części działki. Ingerencja w skarpę (poprzez jej obcięcie, a tym samym zmianę kąta jej nachylenia), nad którą znajduje się droga dojazdowa do działki J.M., wykonana na terenach osuwiskowych doprowadziła, jak zasadnie wywiódł Sąd I instancji, do powstania konstrukcji oporowej w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. Bez znaczenia w tym wypadku pozostaje subiektywne przekonanie skarżącej kasacyjnie, że wyłożenie brzegu skarpy płytami ażurowymi ma wyłącznie charakter estetyczny. Podstawową funkcją tej budowli jest bez wątpienia zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu Sądu I instancji, że zrealizowany obiekt budowlany oprócz cech "konstrukcji oporowej" posiada także cechy "budowli ziemnej". Stanowisku temu przeczy przede wszystkim fakt, że sporna skarpa - czego dotychczas żadna ze stron postępowania nie kwestionowała - jest wytworem naturalnym, a nie tworem ludzkiej działalności.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie inwestorzy prowadzili roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pr. bud. związane z realizacją budowli, jaką w myśl art. 3 pkt 3 Pr. bud. jest konstrukcja oporowa. W sytuacji, gdy "dokonana niwelacja" może stwarzać zagrożenie dla nieruchomości stanowiącej własność J.M., podstawę ochrony jego interesu prawnego, wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjne, powinny stanowić właśnie przepisy ustawy Prawo budowlane. Wobec tego organy nadzoru budowlanego, w toku ponownie prowadzonego postępowania winny zbadać prawidłowość wykonania spornej konstrukcji oporowej w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w tym zweryfikować, czy na jej wykonanie inwestorzy powinni legitymować się pozwoleniem na budowę, czy też może zgłoszeniem.
Tym samym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Pr. bud. i uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za przedwczesny na obecnym etapie postępowania uznać należało zarzut błędnego zastosowania art. 3 pkt 3 Pr. bud. Na marginesie podnieść trzeba, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej nie może skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionował równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości, co w tym wypadku nie miało miejsca.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.