Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. oddalił skargę M. A. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2011 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], zwrócił się do Stołecznego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z drogi kategorii gminnej ul. [...], działka nr ew. [...] z obrębu [...], na terenie dzielnicy [...] w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ stwierdził, że planowana inwestycja wiąże się z likwidacją budynku z okresu powstania osiedla i zaburzy historyczne rozplanowanie osiedla poprzez lokalizację nowego obiektu w miejscu wskazanym na mapie zasadniczej, zamiast w narożniku parceli u zbiegu ulic.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że niezbędne jest jednoznaczne określenie wpływu planowanej inwestycji na wartości zespołu budowlanego osiedla Boernerowo.
Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Stołeczny Konserwator Zabytków po raz trzeci odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazując, że niezgodna z pierwotną koncepcją planistyczną lokalizacja budynku przy ul. [...] odpowiada jednak przyjętemu ostatecznie rozwiązaniu urbanistycznemu, zgodnie z którym budynki na większych obszarowo od reszty działek działkach narożnych lokalizowano bliżej zewnętrznych ich granic. Jedyne odstępstwo z tej fazy kształtowania osiedla Boernerowo stanowi lokalizacja budynku przy ul. [...]. Ponadto organ ten ponownie ocenił, że wartości indywidualne budynku przy ul. [...], a w szczególności jego walor autentyzmu, przesądzają o niedopuszczalności uzgadnianej inwestycji.
Na powyższe postanowienie, zażalenie wniósł M. A. T., zarzucając organowi pierwszej instancji między innymi nieuwzględnienie wszystkich uwag organu zażaleniowego, naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej analizy dokumentacji zgromadzonej w toku prowadzonego postępowania, a w efekcie bezzasadną odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji oraz naruszenie zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie możliwości inwestycyjnych na przedmiotowej działce.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, ze zm.), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonując analizy przedstawionego projektu decyzji, w kontekście wymogów konserwatorskich dla tego terenu, po raz kolejny stwierdził, że wskazane parametry zabudowy takie jak: gabaryty obiektu, kształt dachu, wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na dopuszczalnym poziomie budowlanego zainwestowania, mieszczącym się w przedziale 25-30%, są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia, wpisując projektowaną inwestycję w istniejący układ urbanistyczny osiedla Boernerowo.
Jednocześnie organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że organy konserwatorskie zobowiązane są do ochrony wartości zabytków, a nie koncepcji planistycznych, nowy budynek powinien zostać zlokalizowany w miejscu istniejącego obecnie budynku mieszkalnego z lat 30 XX wieku. Wprawdzie, co zaznaczono uprzednio, decyzja o warunkach zabudowy, przedstawiana do uzgodnienia przez organ konserwatorski, przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce, musi jednak w sposób jednoznaczny ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy. Organ wskazał, że w przedstawionym projekcie decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy dla opiniowanej inwestycji została wyznaczona w skorygowanym załączniku nr 2 b przesłanym organowi pierwszej instancji pismem z dnia [...].02.2011r.
Zdaniem Ministra jednak na załączniku tym nie wskazano prawidłowo nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji oznaczonego literami A-B-C-D-E-F-G-H-l, a jedynie dla wschodniego fragmentu tego obszaru od strony ulicy [...]. Wobec faktu, że na obecnym etapie dokładna lokalizacja projektowanego budynku nie jest rozstrzygana, a jednocześnie ze stanowiska konserwatorskiego jedyną dopuszczalną lokalizacją, jest lokalizacja w miejscu zgodnym z historycznym rozplanowaniem zabudowy na działce nr ew. [...], kluczowego znaczenie ma prawidłowe wyznaczenie w uzgadnianym projekcie decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy, uwzględniającej historyczny ład urbanistyczny obowiązujący na tym obszarze.
Organ podkreślił, że historyczna linia zabudowy dla ulicy [...] przebiega po łuku, a nie po linii prostej. A zatem wobec znacznej szerokości działki nr [...] od strony ulicy [...], bez prawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie może zostać zaakceptowany ze stanowiska konserwatorskiego.
Jednocześnie organ odwoławczy przyznał rację Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków, że lokalizacja budynku wolnostojącego na działce nr [...] powinna odpowiadać nie pierwotnym zamierzeniom planistów z początku lat 30. XX wieku, lecz zrealizowanej ostatecznie koncepcji, w której budynki mieszkalne na narożnych, wyraźnie większych od reszty, działkach, lokalizowano w skrajnym zewnętrznym narożniku tych działek w ustalonej odległości od ich granic. W ocenie Ministra budynek z lat 30 XX wieku przy ul. [...] nie stanowi szczególnie cennego i podlegającego priorytetowej ochronie ze strony służb konserwatorskich składnika układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego osiedla Boernerowo. Budynku nie umieszczono w wykazie budynków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Organ stwierdził, że budynek przy ul. [...] nie jest obiektem unikalnym, a w wyniku dokonanych przekształceń, przede wszystkim zacierającego jego drewnianą konstrukcję otynkowania, budynek ten stracił walor przykładu reprezentatywnego dla chronionego zespołu budowlanego. Należy zatem poddać w wątpliwość merytoryczne uzasadnienie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku istniejącego obecnie na przedmiotowej działce, jakie sformułował Stołeczny Konserwator Zabytków.
Reasumując, w ocenie organu zażaleniowego, projekt decyzji, z uwagi na wadliwe wskazanie przez organ główny istotnego dla ochrony konserwatorskiej tego obszaru parametru, jakim jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie może zostać zaakceptowany przez organ ochrony zabytków.
Składając skargę na powyższe postanowienie M. A. T. zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 53 ust. 4 punkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; u.p.z.p.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych Innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474; nowel, u.o.z.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niesłuszną i błędnie umotywowaną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji, prowadzącą do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy (naruszenia zasady proporcjonalności) oraz nadużycia kompetencji,
- b) art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; u.o.z.), poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla Boernerowo,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz nieustosunkowanle się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków,
- b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia,
- c) art. 138 §1 punkt 2 w z art. 144 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną przyjmując, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy Bemowo w Warszawie, nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i lI instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżących jako strony toczącego się postępowania.
Sąd podkreślił, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowy budynek położony w Warszawie przy ul. [...], stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla Boernerowo, ujętego w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 Nr 75, poz. 474). Rolą organów konserwatorskich jako organów uzgadniających było zatem dokonanie oceny zamierzenia określonego w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez pryzmat obowiązujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz walorów zabytkowego obszaru czy obiektu.
Wskazując na formy ochrony zabytków określone w art. 3 pkt 12 i pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Sąd podkreślił, że na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Boernerowa ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz powtarzalność form architektonicznych w tym pierwotnych rozwiązań technologicznych i materiałowych w obrębie chronionego zespołu budowlanego. Minister Kultury odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr 4 stwierdził, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji z uwagi na wadliwe wskazanie przez organ główny istotnego dla ochrony konserwatorskie tego obszaru parametru, jakim jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie może zostać zaakceptowane przez organ ochrony zabytków. Mogłoby to bowiem skutkować realizacją inwestycji godzącej w wartości chronionego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy osiedla Boernerowo.
W ocenie Sądu, organ nie przekroczył przyznanych mu uprawnień stwierdzając, iż prawidłowe wyznaczenie w niniejszej sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji oznaczonego literami A-B-C-D-E-F-G-H-l, jest konieczne z punktu widzenia konieczności ochrony układu urbanistycznego. Organ wyjaśnił, że historyczna linia zabudowy dla ulicy [...] przebiega po łuku, a nie po linii prostej. A zatem wobec znacznej szerokości działki nr [...] od strony ulicy [...], bez prawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie może zostać zaakceptowany ze stanowiska konserwatorskiego.
Jednocześnie organ wskazał na konieczność usytuowania planowanej inwestycji w miejscu gdzie zlokalizowany jest drewniany budynek mieszkalny wzniesiony w latach 30 XX wieku oraz drewniany garaż.
Jak wynika z akt budynek mieszkalny został wtórnie otynkowany, rozbudowany o werandę, a jednocześnie jego więźba dachowa uległa istotnemu osłabieniu, co spowodowało załamanie się połaci dachowych w centralnej części, wraz z fragmentarycznym zawaleniem się Komina. Organ zauważył także, że na osiedlu Boernerowo nadal zachowanych jest szereg budynków "typu-B", w ich pierwotnym kształcie jak i do pewnego stopnia przekształconych (poprzez rozbudowę, wtórne otynkowanie, lub obłożenie sidingiem), w bardzo dobrym stanie technicznym. Kilka budynków "typ-B" zachowanych w najcenniejszym, pierwotnym kształcie, jest obecnie niezamieszkałych, co skutkuje ich wzmożonym niszczeniem. Budynki te bez wątpienia reprezentują wyższe wartości zabytkowe, jako składniki chronionego zespołu budowlanego osiedla Boernerowo, niż budynek przy ul. [...]. Zdaniem organu zatem budynek z lat 30 XX wieku przy ul. [...] nie stanowi szczególnie cennego i podlegającego priorytetowej ochronie ze strony służb konserwatorskich składnika układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego osiedla Boernerowo potwierdził również organ pierwszej instancji, nie umieszczając tego obiektu indywidualnie w wykazie budynków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.
Budynek przy ul. [...] nie jest obiektem unikalnym, a w wyniku dokonanych przekształceń, przede wszystkim zacierającego jego drewnianą konstrukcję otynkowania, budynek ten stracił walor przykładu reprezentatywnego dla chronionego zespołu budowlanego.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie jest jasne, jakie rozwiązania architektoniczno - urbanistyczne są przez organy konserwatorskie akceptowalne.
W ocenie Sądu z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż warunkiem uzgodnienia planowanej inwestycji jest prawidłowe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji co pozwoli na zachowanie historycznej linii zabudowy dla ulicy[...] która przebiega po łuku, a nie po linii prostej oraz że nowy budynek powinien zostać zlokalizowany na działce nr [...] w miejscu istniejącego obecnie budynku mieszkalnego z lat 30 XX wieku.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. A. T., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- a) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474) oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, a także art. 140 ustawy – Kodeks cywilny, poprzez niesłuszne uznanie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem zasadnie odmówił uzgodnienia przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z drogi kategorii gminnej ul. [...],
- b) art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla Boernerowo,
- c) § 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nadużycie kompetencji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżone postanowienie naruszało art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a zatem powinno zostać uchylone na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
- b) art. 134 oraz art. 141 p.p.s.a. poprzez faktyczne nieustosunkowanie się do istoty sprawy, tj. niewyjaśnienie dlaczego – zdaniem Sądu – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków nie przekroczył przyznanych mu kompetencji, skoro brak jest wystarczających podstaw dla konstruowania bezwzględnego nakazu zachowania istniejącego rozplanowania chronionego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego w sytuacji, gdy proponowany zakres zmian jest spójny z wartościami decydującymi o przyznaniu ochrony (tj. pierwotną koncepcją urbanistyczną), a organy administracji publicznej mają obowiązek działać w poszanowaniu zasady proporcjonalności oraz zasady uwzględniania słusznego interesu strony do granic kolizji z interesem społecznym.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku.
W niniejszej sprawie nie sposób zgodzić się z przedstawioną przez autora skargi kasacyjnej koncepcją, iż dokonując uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy konserwatorskie, bazując na eksperckiej wiedzy własnej oraz doświadczeniu w dziedzinie ochrony zabytków, kierując się słusznym interesem strony, zobowiązane były uwzględnić pierwotne zamierzenia zabudowy obszaru Osiedla Boernerowo, nie zaś ostatecznie zrealizowaną koncepcję. Wskazać zatem należy, że udzielenie ochrony układowi urbanistycznemu, w tym liniom zabudowy, oznacza przyjęcie, iż szczególnej ochronie podlega wynikająca z istniejącej zabudowy danego obszaru wartość w jej ujęciu historycznym. Oczywiście, nie bez znaczenia będzie miała tutaj pierwotna koncepcja autora rozwiązań urbanistycznych, niemniej jednak będzie ona pełniła rolę pomocniczą względem koncepcji ostatecznie zrealizowanej, która to w ujęciu historycznym stanowi chronioną wartość.
Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie uwarunkowania historyczne zobowiązują do przyjęcia, iż pierwotna koncepcja zabudowy stanowić będzie jedynie element w historycznym ujęciu chronionego układu urbanistycznego, nie może jednak stać się docelową i jedyną wartością, która wytyczać będzie kierunki zabudowy nieruchomości, z pominięciem pozostałych etapów realizacji zmodyfikowanej myśli urbanistycznej. Przyjęcie odmiennego poglądu godziłoby w podstawowe zasady planowania wyrażające się w zachowaniu harmonijnej całości ukształtowania terenu. Prowadziłoby bowiem do przyjęcia możliwości zagospodarowania poszczególnych działek w oparciu o różne parametry, godząc w uporządkowane już na przestrzeni lat relacje ukształtowanej przestrzeni. W niniejszej sprawie dla oceny zakresu ochrony konserwatorskiej istotne znaczenie posiadać będzie historia zabudowy Boernerowa. Specyfika i charakter zabudowy tego obszaru wymaga zatem uwzględnienia, iż początkowy projekt założenia typowego, drobnego budownictwa drewnianego datuje się na rok 1931. Wskazuje się przy tym, że rozmaite uwarunkowania, w tym ekonomiczne, jak również dobór instrumentów polityki państwa, wpłynęły znacząco na przebieg realizacji wielu przedsięwzięć inwestycyjnych, w tym realizowanego w latach 1932-1935 budowy podwarszawskiego Osiedla Łączności Boernerowo (Małgorzata Rozbicka, Osiedle Boernerowo w Warszawie – Dzieje Budowy, stan zachowania, sugestie w zakresie zasad ochrony konserwatorskiej).
Podkreśla się przykładowo, że do czasów powojennych przetrwała m.in. zdecydowana większość pierwotnych podziałów parcelacyjnych, przy czym – jak zaznaczono – wtórne podziały wprowadzono głównie w obrębie tzw. działek narożnych. Autorka powołanej wyżej pracy formułując postulaty ochrony konserwatorskiej wywodzi m.in., że dla zachowania tego zabytku warszawskiej urbanistyki należy wystrzegać się tworzenia precedensów poprzez tolerowanie samowoli budowlanej polegającej na wprowadzaniu wtórnych podziałów poszczególnych nieruchomości, nadmiernym zagęszczaniu zabudowy, dopuszczaniu do wznoszenia budynków mieszkalnych znacznie odbiegających skalą od domów przedwojennych, z naruszeniem wyznaczonej linii zabudowy. Wszystkie powołane tutaj okoliczności pozwalają na przyjęcie, że pierwotne zamierzenia planistów z początku lat 30-tych XX wieku, wobec dokonanych w nich zmian w ostatecznie zrealizowanej koncepcji Osiedla Boernerowo nie mogły stać się wytycznymi dla dokonania oceny projektowanej koncepcji zabudowy działki znajdującej się na terenie objętym ochroną układu urbanistycznego.
Nie sposób zatem upatrywać wadliwości zaskarżonego wyroku w przyjęciu przez Sąd I instancji, że stanowiący przedmiot ochrony konserwatorskiej zrealizowany układ urbanistyczny Osiedla, z uwagi na ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy, nie pozwalał na uzgodnienie przez organy konserwatorskie przedstawionego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który owe zasady łamał.
Nie można również uznać za uzasadnione twierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby ocena dokonana przez Sąd I instancji odbiegała od zasady proporcjonalności i naruszała racjonalną i właściwą proporcję do celu jakim jest ochrona zabytków. Podkreślić należy, że organy konserwatorskie stoją na straży zachowania w jak najlepszym stanie chronionego w tym przypadku układu urbanistycznego. Ochrona ta, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., sygn. akt I CKN 1268/00 (OSNC 2004/2/30), polega na możliwości władczego określania warunków działalności budowlanej na ich terenie oraz nakazywania usunięcia, uporządkowania albo przebudowy poszczególnych budynków lub wydania innych stosownych zarządzeń. Przyjąć zatem należy, że jakakolwiek działalność mogąca zagrozić albo naruszyć zabytkowy układ architektoniczny, winna być objęta wzmożoną reglamentacją. W tej sytuacji brak zachowania linii zabudowy obowiązującej na terenie chronionego układu urbanistycznego uzasadniał odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu, który pozostawał w opozycji do wartości, jakie podlegają ochronie.
Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Brak jest również przyczyn, dla których jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wyprowadzone bowiem przez Sąd I instancji wnioski zasadnie doprowadziły do uznania, że zaskarżone postanowienie nie zostało obarczone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Nie znajdując zaś usprawiedliwienia dla podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że wada uzasadnienia wyroku prowadząca do naruszenia tego przepisu nie może wynikać z odmiennego zapatrywania skarżącego na kwestię roli i kompetencji organów konserwatorskich. Przepis ten formułuje bowiem warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, akcentując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wskazać zatem należy, że ustalenia faktyczne, jakie odzwierciedlone zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadały okolicznościom wynikającym z akt sprawy, następnie zaś zostały przez Sąd w sposób prawidłowy ocenione, co pozbawia słuszności argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powyższe prowadzi również do braku uzasadnienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przy rozpoznawaniu sprawy w jej granicach. Stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie jest obarczony wskazywanymi w tej mierze przez autora skargi kasacyjnej wadami.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.