Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 501/17 oddalił skargę H. B., J. P., J. J. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania H. W., J. L., J. J., M. K., H. G., H. B., J. P., M. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1981 r., zezwalającej na budowę pozostałych obiektów zadania inwestycyjnego na terenie nieruchomości w W. przy ul. G. Na powyższą decyzję H. B., J. J., M. B., J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W opinii Sądu dokonana przez organ I instancji ocena przymiotu strony H. W., J. L., J. J., M. K., H. G., H. B., J. P., M. B., H. J. jest prawidłowa. Powyższe osoby wywodzą interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1981 r. z faktu, że biorą udział w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, objętych pozwoleniem z [...] sierpnia 1981 r. Słusznie jednak, zdaniem Sądu, organy podkreśliły, że skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że posiadają tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej, bądź nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, a jedynie taki stan prawny statuowałby przymiot strony w niniejszym postępowaniu.
W ocenie Sądu, za odpowiadający prawu należy uznać pogląd, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i znajdujących się w obszarze oddziaływania. Ustaleń tych nie podważyła - zdaniem Sądu - skarga, która skupia się na wykazaniu, że skarżącym przysługuje ekspektatywa, a więc oczekiwanie związane z odzyskaniem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie legitymowali się (i nadal się nie legitymują) żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę. Brak formalnych uprawnień do nieruchomości oznacza, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego i tym samym zasadnie odmówiono im przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Nie sposób, zdaniem Sądu, twierdzić, że podmiot, który dopiero dochodzi zaspokojenia swoich roszczeń do nieruchomości, może mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że wynik tego postępowania nie jest pewny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.);
- 2) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione pominięcie okoliczności, że skarżącej przysługuje konstytucyjnie chroniona przez Rzeczpospolitą Polską ekspektatywa zwrotowa i odszkodowawcza, uzasadniająca istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pomimo, że skarżąca posiada ów interes, jako że wynik takiego postępowania przesądza o jej stanie majątkowym w postaci przysługujących jej ekspektatyw,
- 3) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez faktyczne przyjęcie, że interes prawny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o wskazany przepis, podczas gdy krąg stron takiego postępowania powinien zostać ustalony przede wszystkim w oparciu o art. 28 k.p.a., tj. szerzej niż wynikałoby to z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego,
- 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja czynna w zakresie domagania się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę,
- 5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe uznanie, że organy administracji wypełniły obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy nie uwzględniły prawidłowo okoliczności, iż skarżącej przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji uznającego, że prawidłowo organy administracyjne przyjęły, że skarżąca kasacyjnie oraz pozostali skarżący w I instancji nie wykazali, aby posiadali przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1981 r. zezwalającej na budowę obiektów zadania inwestycyjnego na terenie nieruchomości w W. przy ul. G. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca kasacyjnie (tak jak i pozostali skarżący w I instancji) wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1981 r. z faktu, że bierze udział w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, objętych powyższym pozwoleniem.
Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest odrębna od sprawy stwierdzenia nieważności zezwalającej na budowę. Kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być więc rozstrzygana w ramach sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę. Dopóki sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta w sposób korzystny dla skarżącej kasacyjnie, organy właściwe do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1981 r. nie mają możliwości oparcia się jedynie na fakcie jej udziału w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę.
Nie negując zatem, że na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji skarżącej kasacyjnie przysługuje konstytucyjnie chroniona ekspektatywa zwrotowa i odszkodowawcza, podkreślić raz jeszcze trzeba, że kwestia ta nie może być rozstrzygana w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.
W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. zauważyć wypada, że zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenie organów administracyjnych o braku wykazania przez skarżących przymiotu strony obejmowały rozważania nie ograniczające się do treści art. 28 Prawa budowlanego, ale także dotyczące art. 28 k.p.a. Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe, nie kwestionując tych ustaleń, a jedynie przedstawił swoje własne uwagi uzasadniające powyższe stanowisko. Zarzuty te nie są więc trafne.
W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji należycie wypełniły obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż okoliczność, że skarżąca kasacyjnie bierze udział w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie sprawia, że przysługuje jej interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem uzasadniony.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.