Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółki z o.o. [...] z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] Spółka [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru i garażem podziemnym, ze zjazdem z ulicy [...], nr ew.[...] przy ul. [...]. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...], zn. [...] postanowił ustalić warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Odwołanie złożyła Gmina Wyznaniowa [...] w W., będąca właścicielem sąsiedniej działki, wnosząc o zawieszenie postępowania regulacyjnego w odniesieniu do tej nieruchomości, zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.), z uwagi na niezakończone postępowanie regulacyjne wszczęte wnioskiem Gminy Wyznaniowej [...] z dnia [...] w stosunku do nieruchomości, która jest przedmiotem tego postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], zn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na fakt, że nieruchomość w stosunku do której zapadła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, objęta jest postępowaniem regulacyjnym, które nie zostało zakończone. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła pismem z dnia 21 marca 2007 r. Spółka [...] domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Spółka jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...], na której prowadzi działalność gospodarczą, którą chce rozszerzyć poprzez budowę i sprzedaż mieszkań, do czego potrzebna jest decyzja ustalająca warunki zabudowy a Gmina Wyznaniowa [...] nigdy nie domagała się zwrotu nieruchomości, która jest w użytkowaniu Spółki od [...] r. Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1997 r. nie może regulować stosunków między Gminą a innymi podmiotami, w tym skarżącą Spółką.
Ponadto Gmina mogła wszcząć postępowanie regulacyjne wyłącznie w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, wobec czego roszczenia niezgłoszone w tym terminie należy traktować jako wygasłe. Przepis art. 32 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, dotyczący zawieszenia postępowań sądowych i administracyjnych, o których mowa w art. 30 ustawy, należy interpretować i stosować w powiązaniu z całym art. 30 ustawy. Zdaniem skarżącej art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy nie pozwala wszcząć postępowania regulacyjnego w stosunku do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L., gdyż w dniu wejścia w życie ustawy w dniu 10 maja 1997 r. na tej działce nie znajdowały się budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin żydowskich oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Tymi przesłankami kierowała się prawdopodobnie Komisja Regulacyjna nie załatwiając w postępowaniu regulacyjnym kwestii przedmiotowej działki.
Zdaniem skarżącej organ wydając decyzje naruszył także przepis art. 30 ust. 4 powoływanej ustawy, ponieważ naruszone zostały prawa Spółki poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej, nie zachodzą wobec tego podstawy do zawieszenia postępowania. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w L., który zgłosił swój udział w postępowaniu wniósł o uchylenie decyzji z powodu naruszenia art. 138 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia określonych warunków, do których należy zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są także regulacje ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Bezspornym jest, że w dniu [...] Gmina Wyznaniowa [...] w W. wystąpiła z wnioskiem do Komisji Regulacyjnej o wszczęcie postępowania regulacyjnego między innymi w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, tj. działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...]. Postępowanie takie zarządzeniem Komisji z dnia [...] zostało wszczęte i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd wskazał, że ani organy administracji ani sąd administracyjny nie są kompetentne do oceniania zasadności wszczęcia postępowania regulacyjnego i są związani stanowiskiem Komisji Regulacyjnej. Wprawdzie słusznie w skardze podniesiono, że Gmina wyznaniowa nigdy nie występowała z roszczeniem o zwrot działki nr [...], jednak postępowanie regulacyjne nie sprowadza się wyłącznie do orzeczenia (lub nie) zwrotu nieruchomości, ale zawiera również inne formy rozstrzygnięć w tym przyznanie nieruchomości zamiennej lub odszkodowania. Zdaniem Sądu roszczenie Gminy Wyznaniowej [...] nie wygasło z powodu upływu czasu, roszczenie to zostało bowiem zgłoszone już w dniu [...], a nie w toku tego postępowania administracyjnego.
Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 30 ust. 4 powoływanej ustawy, zgodnie z którym regulacje określone w art. 30 ust. 1 i 2, nie mogą naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowania regulacyjnego i stanowić może jedynie przesłankę dla Komisji Regulacyjnej do podjęcia określonego rodzaju rozstrzygnięcia które nie będzie naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Zdaniem Sądu organ właściwie ustalił również stan faktyczny sprawy i wszechstronnie go wyjaśnił, zgodnie z regułami kpa.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Spółkę [...] zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez brak stwierdzenia naruszenia prawa i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Gmina Wyznaniowa [...] od [...] lat prowadzi rozmowy z władzami miasta w celu ugodowego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy przepisy prawa (§ 7 pkt 1 i 2, § 20 pkt 1 i 2, § 23 zarządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (Monitor Polski Nr 77, poz. 730) w związku z art. 34 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
Nr 41,poz.251 ze zm.) nakazują inne rozwiązania w przypadku braku ugody, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 kpa przez przyjęcie, iż lakoniczne odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutów skarżącego w piśmie z dnia 1 lutego 2007 r. nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odrębnie zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż postępowanie regulacyjne określone w tej ustawie obejmuje wszystkie nieruchomości należące w przeszłości do Gmin Żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych działających na terytorium Rzeczypospolitej, które zostały przejęte przez Państwo Polskie podczas, gdy przepis powyższy precyzyjnie określa jakie nieruchomości mogą być tylko przedmiotem w/w postępowania regulacyjnego, art. 30 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin....w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż wszczęcie postępowania regulacyjnego przed Komisją Regulacyjną i niezakończenie tego postępowania przez około [...] lat było uzasadnione, art. 31 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin.... w zw. z art. 2, 20, 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez zawieszenie postępowania regulacyjnego bezpodstawnie wszczętego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art.135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy w dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) przez brak stwierdzenia naruszenia prawa i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art.141 § 4, polegającym na nierozważeniu wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności i swobody działalności gospodarczej, na przyjęciu że Gmina Wyznaniowa [...] prowadzi od [...] lat rozmowy z władzami L. w sprawie ugodowego załatwienia sprawy w sytuacji gdy przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (MP.Nr 77,poz.730) oraz ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
Nr 41,poz.251 ze zm.) nakazuje inne rozwiązania w przypadku braku ugody oraz na przyjęciu, że lakoniczne uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane zarzuty nie mogły być uznane za zasadne.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej, jako naruszone, przepisów procedury sądowoadministracyjnej bo argumenty skargi odnoszące się do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, lakoniczności uzasadnienia decyzji i niewyjaśnienia wskazanych okoliczności faktycznych nie mogły być uwzględnione w stanie prawnym ukształtowanym powołaną ustawą i tym samym nie mogły być uznane za naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest w sprawie sporna kwestia wszczęcia przez Gminę Wyznaniową Żydowską w Warszawie postępowania regulacyjnego w sprawie dotyczącej m.in. nieruchomości, której wieczystym użytkownikiem jest obecnie skarżąca Spółka, postępowanie takie zostało wszczęte zarządzeniem Komisji Regulacyjnej z dnia [...] i do dnia orzekania nie zostało zakończone.
Na wynik postępowania sądowego nie mogło mieć wpływu ani prowadzenie przez Gminę Wyznaniową W. rozmów w sprawie ugodowego załatwienia sprawy, ani fakt że Gmina ta nie domagała się zwrotu nieruchomości ani to że, zdaniem skarżącej, Komisja Regulacyjna nie miała prawnych podstaw do wszczęcia postępowania regulacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości ani to że postępowanie regulacyjne nie może naruszać praw osób trzecich i postępowanie to trwa zbyt długo. Taki stan rzeczy jest wynikiem regulacji materialnoprawnej, której dotyczą zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 30 ust. 1 i ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich. Uzasadnienie tych zarzutów w istocie dotyczy nie postępowania sądowego i błędnej wykładni przyjętej przez Sąd ale postępowania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do kontrolowania zgodności z prawem działania Komisji, nie mógł oceniać czy miała ona podstawy do wszczęcia postępowania i podjęcia kolejnych postanowień i czy nie doszło do naruszenia zasad wynikających z przepisu art. 30 ust.1 i 4 pow. ustawy, nie mógł zatem badać - jak zdaje się oczekiwać skarżąca Spółka - podnoszonego przezeń zarzutu bezpodstawności wszczęcia postępowania regulacyjnego, nie mógł też wyprowadzać z faktu przedłużania się tego postępowania konsekwencji nieuwzględniających ewentualnego orzeczenia komisji i oceniać prowadzenia postępowania przez okres [...] lat.
Sąd nie naruszył poprzez zaskarżony wyrok praw do przedmiotowej nieruchomości nabytych przez osoby trzecie, bo postanowienie art. 30 ust. 4 dotyczy regulacji przeprowadzanej przez Komisję Regulacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne nie są także powołane do kontroli konstytucyjności przepisów kwestionowanych przez skarżącą - art.31 ust. 1 i 4 w związku z art. 32 ust. 4 pow. ustawy i w związku z art. 2, art. 20, art.64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, taki jest bowiem sens wywodów uzasadnienia.. Przepis art. 32 ust. 4 w obecnym brzmieniu stanowi, że postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu a sądy i organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do komisji. Uznając zatem zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.,uchylającą decyzję Prezydenta L. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania regulacyjnego, za zgodną z prawem Sąd nie dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów.
Na tę ocenę nie mogą mieć wpływu uzasadnienia, zawarte w pismach procesowych, które mogłyby potwierdzać niezasadność wszczęcia postępowania regulacyjnego.
Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.