Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 5/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z tym, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że rozpatrywana sprawa dotyczy przewlekłości prowadzenia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] działającego jako organ odwoławczy. Podniósł następnie, że jak wynika z akt postępowania oraz odpowiedzi na skargę, odwołanie E. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] września 2020 r. Pismem z dnia [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał Zarządcę Nieruchomości do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej o ustanowieniu zarządcy. Poinformował o tym strony postępowania wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2020 r. Bez wątpienia nie można w tym zakresie organowi administracji postawić zarzutu, że był bezczynny.
Sąd nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia do podjęcia pierwszej czynności w sprawie dopiero po upływie miesiąca. W świetle art. 35 § 3 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym tyle właśnie powinna trwać cała procedura odwoławcza. Można zatem zdaniem Sądu uznać, że organ odwoławczy działał w sprawie w sposób przewlekły. Biorąc jednak pod uwagę dalsze procedowanie organu (konieczność uzyskania odpowiednich dokumentów, umożliwienie zapoznania się stronom z zebranym materiałem dowodowym) należy uznać, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak sentencji.
Skargą kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji stwierdzeniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, pomimo że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sprawa została gruntownie zbadana pod wieloma względami, w szczególności Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny toku czynności procesowych organu pod kątem przyczyn czasu trwania poszczególnych czynności podejmowanych przez organ z rozróżnieniem na okoliczności zależne oraz niezależne od organu oraz Sąd pierwszej instancji nie zbadał przyczyn podjęcia pierwszej czynności przez organ w sprawie w dniu [...] października 2020 r. Gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd pierwszej instancji dokonałby gruntowanej analizy sprawy i wydałby orzeczenie odmiennej treści tj. wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. - jest to zatem uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, art. 36 oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie odwoławcze winno zostać zakończone w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ, a w konsekwencji przyjęcie, iż postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, (a więc przewlekle), w sytuacji gdy termin ten został przedłużony z uwagi na konieczność podjęcia przez organ określonych czynności procesowych oraz konieczność oczekiwania na odpowiedź, co skutkowało koniecznością wskazywania nowych terminów załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, w szczególności gdyby Sąd pierwszej instancji przyjął, że konieczność uzyskania odpowiednich dokumentów oraz umożliwienia zapoznania się stronom z zebranym materiałem dowodowym, skutkująca wydaniem rozstrzygnięcia w terminie wynikającym z zawiadomień kierowanych do stron w trybie art. 36 K.p.a., uzasadniała zakończenie postępowania w terminie dłuższym niż miesiąc, Sąd pierwszej instancji wydałby orzeczenie odmiennej treści tj. wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. - jest to zatem uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził przewlekle postępowanie w sprawie zainicjowanej odwołaniem E. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.
Przechodząc do oceny dokonanych w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu, dlatego ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji powyższych zasad służą terminy załatwiania spraw administracyjnych przewidziane art. 35 K.p.a. W myśl powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1).
Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych powyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Jednocześnie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., w przypadku każdego niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13, LEX nr 1319021). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że doszło do przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że odwołanie E. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2020 r., natomiast pierwszą czynność we wszczętym tym pismem postępowaniu odwoławczym ww. organ podjął dopiero [...] października 2020 r., kiedy to wezwał Zarządcę Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...] do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] o ustanowieniu zarządcy - Zarządcy Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...], upoważniającej do występowania przed organami w imieniu ww. Wspólnoty oraz kserokopii umowy w sprawie powierzenia zarządu nieruchomością.
Dopiero zatem po upływie prawie miesiąca (dokładnie po 29 dniach) od wszczęcia postępowania, które zgodnie z treścią art. 35 § 3 K.p.a. w ciągu miesiąca powinno być zakończone - organ odwoławczy podjął próbę ustalenia podmiotu reprezentującego Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...]. Ponadto w wezwaniu z dnia [...] października 2020 r. organ odwoławczy, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy aż do dnia [...] listopada 2020 r. Zwrócenia uwagi wymaga także, że pomimo nadesłania do organu przez Zarządcę żądanej dokumentacji w dniu [...] października 2020 r., kolejne działania organ podjął dopiero po upływie 20 dni ([...] listopada 2020 r.) czyli na długo po upływie 2 miesięcy od wszczęcia postępowania.
Ponadto w piśmie tym organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2021 r. Z wyjaśnień organu wynika, że kontrolowane postępowanie odwoławcze ostatecznie trwało do [...] grudnia 2020 r., czyli przez ponad 3 i pół miesiąca. W tych okolicznościach należy ocenić, że czynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez uzasadnionych przyczyn były podejmowane przez organ w dużych odstępach czasu i nie charakteryzowały się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją, jak również stan przewlekłego prowadzenia postępowania organ utrzymywał pomimo wniesionych przez skarżącą pismami z dnia [...] i [...] października 2020 r. ponagleń na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Odnosząc się natomiast do zarzucanego przez organ Sądowi pierwszej instancji braku gruntownego zbadania sprawy wskazać należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji starannie prześledził czynności podejmowane przez organ, ustalił daty dokonania czynności i okresy, jakie upłynęły między kolejnymi czynnościami organu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Organowi można, więc skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego. Zasadnie w związku z powyższym uznał Sąd pierwszej instancji, że kontrolowane postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził przewlekłe. Podniesione w związku z powyższym w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, art. 36 oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz 151 P.p.s.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.