Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 496/16, oddalił skargę Z.Z., M.Z., E.S., E.S. i B.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku.
Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] listopada 2014 r. N. s.c. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w Z. przy Placu [...].
W trakcie oględzin budynku przeprowadzonych [...] marca 2015 r. ustalono, że na terenie działki nr [...] w Z. zlokalizowany jest budynek mieszkalno-usługowy, który uległ spaleniu w 2012 r. Obecny podczas oględzin W.W. - pełnomocnik stron oświadczył, iż budynek stanowi własność H. i B.M., E. i E.S., M. i Z.Z., a obecni przedstawiciele N. s.c. są udziałowcami w 69,86 %. W budynku wydzielone są trzy lokale użytkowe wraz z ułamkową częścią gruntu. Właściciele budynku zostali zobowiązani do okazania w terminie 14 dni kserokopii aktów notarialnych nieruchomości. Wstępne oględziny wykazały, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym powstałym na skutek pożaru w 2012 r. i nie jest użytkowany.
Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na H.M., B.M., E.S., E.S., M.Z. i Z.Z. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy stanu technicznego budynku.
Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kontynuując postępowanie organ I instancji zwrócił się do stron postępowania o przekazanie dokumentów potwierdzających przysługujące im prawo własności budynku. W dniu [...] sierpnia 2015 r. stawił się w siedzibie organu pełnomocnik Z.Z., M.Z., E.S. i B.M., który potwierdził, że jego mocodawcy są właścicielami lokali użytkowych znajdujących się w budynku. Pismami z [...] września 2015 r., organ powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. i Urzędu Gminy i Miasta Z. o udzielenie informacji o posiadanych dokumentach dotyczących wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku mieszkalno-usługowym.
Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. organ I instancji nałożył na H.M., B.M., E.S., E.S., M.Z. i Z.Z. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wywiedli Z.Z., M.Z., E.S. i B.M. reprezentowani - przez adwokata W.W. oraz A.K. i M.K., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej N. - reprezentowani przez adwokata P.Z.
Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm. – w skrócie "Pr. bud."), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu z 25 czerwca 2015 r. organ wojewódzki zwrócił organowi I instancji uwagę na konieczność podjęcia dodatkowych działań, mających na celu bezsprzeczne ustalenie właścicieli przedmiotowego budynku, a w konsekwencji kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 81c ust. 2 Pr. bud. do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Przesądził także, że zaistniały stan faktyczny uzasadnia podjęcie przez PINB w Z. czynności w ramach ustawowych kompetencji i zastosowanie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. Wprawdzie w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ powiatowy podjął czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii własności przedmiotowego budynku, to jednak błędnie określił krąg adresatów podjętego postanowienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że sporny budynek posadowiony jest na działce nr ewid. [...], która stanowi własność A.K. i M.K., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej N. oraz H.M., B.M., E.S., E.S., M.Z. i Z.Z.
Zgodnie z wypisem z kartoteki budynków, przedmiotowy budynek składa się z dziesięciu lokali, z których cztery są wyodrębnione. W tej sytuacji, organ I instancji nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku wyłącznie na właścicieli wyodrębnionych z przedmiotowego budynku lokali pominął kwestię własności pozostałej części budynku, tj. m.in. sześciu lokali, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza Gminy i Miasta Z. z [...] października 2015 r. wynika, że w przedmiotowym budynku zostały wyodrębnione i sprzedane cztery lokale użytkowe, a pozostała powierzchnia użytkowa budynku stanowiła własność Gminy Z. Zatem, w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia właścicieli 4 pozostałych lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku.
W sytuacji, w której lokale te nie stanowią przedmiotu odrębnej od działki nr ewid. [...] własności przyjąć należy, że podmiot będący właścicielem ww. działki jest również współwłaścicielem budynku na niej posadowionego, a w konsekwencji winien być także zobowiązany do przedłożenia wymaganej ekspertyzy technicznej. PINB winien wobec tego wziąć pod uwagę także ekspertyzę stanu technicznego przedmiotowego budynku autorstwa mgr inż. R.B., złożoną do akt niniejszej sprawy w dniu [...] czerwca 2015 r. Dla podjęcia właściwych ustaleń powinien rozważyć konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Powyższe uchybienia uzasadniały uchylenie postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.Z., M.Z., E.S., E.S. i B.M. oraz H.M., reprezentowani przez adwokata wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 81c ust. 2 Pr. bud., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 28 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Postanowieniem z 25 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę H.M.
Oddalając skargę pozostałych skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania było podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji. Miało znaczenie już dla prawidłowości czynności podejmowanych na terenie nieruchomości. Temu zadaniu organ pierwszej instancji nie podołał mimo, że podejmował działania w tym kierunku. Tym samym – zdaniem Sądu I instancji - zaistniały przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki skutkujące koniecznością uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji. Wskazania zawarte uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinny być istotną wskazówką dla organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że stroną postępowania nie może być spółka cywilna zaś przymiot ten mogą mieć tylko jej wspólnicy. Także to do nich, po ustaleniu ich przymiotu strony, a nie do spółki powinna być kierowana wszelka korespondencja. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że kontrolując decyzję kasacyjną, nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, Sąd dokonując kontroli orzeczenia kasatoryjnego jest władny uwzględnić skargę tylko w przypadku uznania, że uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie.
To jednak, co zostało powyżej omówione, nie miało miejsca w sprawie niniejszej. Na marginesie rozważań Sąd zauważył, że dla zastosowania uprawnień wynikających z art. 81c ust. 2 Pr. bud., który był podstawą prawną rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, konieczne jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Powoływana w skardze wcześniejsza ingerencja nadzoru budowlanego dotycząca stanu budynku zdaje się nie zamykać drogi do jej ponowienia, choć i to, podobnie jak ww. przesłanka uzasadnionych wątpliwości, powinno być rozważone i omówione w uzasadnieniu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z.Z., M.Z., E.S., E.S., B.M. i H.M. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem wnieśli o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące:
- 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie:
art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i w sprawie, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną odnoszącą się do tego samego stanu faktycznego, wobec czego istniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia ich nieważności, art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie nieprawidłowego kręgu stron postępowania, przejawiające się w przyjęciu, że stroną postępowania jest N. Spółka Cywilna w Z., której w przedmiotowej sprawie nie przysługuje przymiot strony,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a. art. 81c ust. 2 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wykazały przesłanki uzasadniające zobowiązanie skarżących do dostarczenia ekspertyz stanu technicznego budynku położonego w Z. przy ul. Plac [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę Z.Z., M.Z., E.S., E.S. i B.M. na postanowienie kasacyjne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku - wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej – odpowiada przepisom obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności usunięcia z obrotu prawnego - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - postanowienia organu I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie ekspertyzy stanu technicznego budynku, przede wszystkim w zakresie ustalenia poprawnego kręgu stron postępowania.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przywołanego unormowania wynika, że przesłankami warunkującymi prawną możliwość podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (postanowienia), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., które muszą wystąpić kumulatywnie są: po pierwsze - ustalenie, że decyzja (postanowienie) organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna (postanowienie) jest rozstrzygnięciem o charakterze stricte procesowym, nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Stanowi ona wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie wymienionych wyżej przesłanek i wydawanie decyzji kasacyjnych w innych sytuacjach, aniżeli określone w art. 138 § 2 k.p.a. Charakter rozstrzygnięcia kasacyjnego determinuje także zakres sądowej kontroli jego legalności. Ogranicza się ona do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących ewentualnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego ocena wyroku w tym zakresie nie jest możliwa.
Przechodząc do oceny zarzutów natury procesowej za nieuzasadniony uznać należy zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Rozważany zarzut nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia ani bliższego wyjaśnienia ze strony autora skargi kasacyjnej na czym – jego zdaniem - polega wada podjęcia rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji z rażącym naruszeniem prawa. Zdawkowo wyjaśniona natomiast została druga z wad kwalifikowanych, którą rzekomo miały zostać dotknięte kontrolowane przez Sąd wojewódzki postanowienia organów orzekających, a mianowicie, że sprawa stanu technicznego budynku i jego zabezpieczenia została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] marca 2012 r. nr [...] i od momentu jej wydania nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do prowadzenia nowego postępowania.
Tak sformułowany zarzut na obecnym etapie postępowania jest bez wątpienia przedwczesny i bezprzedmiotowy. Ocena, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy zachodzi przesłanka powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) będzie bowiem możliwa do zweryfikowania dopiero w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, po uprzednim uzupełnieniu przez organ I instancji akt postępowania o wspomnianą wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Samo zaś podniesienie zarzutu tej treści w skardze do Sądu I instancji, powielonego następnie w skardze kasacyjnej, bez jakiejkolwiek możliwości zweryfikowania jego zasadności w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogło stanowić dostatecznej przesłanki stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonego postanowienia, ani tym bardziej usunięcia na tej podstawie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Częściowo uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Otóż, rację mają skarżący kasacyjnie twierdząc, że organy orzekające w sprawie błędnie uznały za stronę postępowania Spółkę N., która nie jest właścicielem ani zarządcą budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Stwierdzone uchybienie, co wynika z uzasadnienia wyroku zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji, który zwrócił uwagę, że stroną postępowania nie może być spółka cywilna, ponieważ przymiot ten przysługuje wyłącznie jej wspólnikom, zatem to do nich po ustaleniu ich przymiotu strony powinna być kierowana wszelka korespondencja. Analizowane uchybienie pozostawało jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się zasadnicze przesłanki podjęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia (konieczność jednoznacznego ustalenia właścicieli budynku) oraz fakt, że powinno zostać konwalidowane w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Zamierzonego skutku, w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, nie mógł wreszcie odnieść zarzut błędnej wykładni art. 81c ust. 2 Pr. bud., któremu autor skargi kasacyjnej poświęcił przeważającą część swoich rozważań, nie dostrzegając przy tym, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przywołanego unormowania, wobec czego nie mógł naruszyć prawa materialnego w omawianej postaci. Ponadto, co jasno wynika z motywów zaskarżonego wyroku nie przesądził również o konieczności nałożenia na skarżących obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku. Swoje rozważania w tym zakresie Sąd I instancji ograniczył wyłącznie do zwrócenia uwagi organowi na konieczność ustalenia w toku ponownie prowadzonego postępowania, czy występują uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Trafnie przy tym zaznaczył, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej, nie może wypowiadać się co do meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne.
W sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.