Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie zwrotu zażalenia.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., podjętym na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24, poz. 83 ze zm.) Komisja Prawa Autorskiego zatwierdziła tabele wynagrodzeń przedstawione przez organizację zbiorowego zarządzania – [...].
Powołany w podstawie prawnej tego orzeczenia art. 108 ust. 3 w/w ustawy stanowił: "Komisja w składzie sześciu arbitrów oraz przewodniczącego jako superarbitra, wyznaczonych przez Ministra Kultury i Sztuki z grona arbitrów, zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych przez organizację zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem, a także wskazuje organizację właściwą w rozumieniu art. 107". Obowiązujący wówczas ustęp 4 tego artykułu wskazywał: "Do postępowania przed Komisją w sprawach, o których mowa w ust. 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służy odwołanie do Ministra Kultury i Sztuki".
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie o sygnaturze SK 40/04 (Dz. U. Nr 21, poz. 1640) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 108 ust.
3. W ocenie Trybunału powyższy przepis nie gwarantował nadawcom radiowym i telewizyjnym (emitentom i reemitentom utworów) równoprawnej z organizacjami autorów utworów pozycji w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń (kształtowania wysokości stawek wynagrodzeń) oraz nie zapewniał tym pierwszym pełnej ochrony w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy do dnia 1 września 2006 r. ze względu na to, że "uzupełnienie luki prawnej, jaka powstanie w wyniku wejścia wyroku TK w życie, wymaga przemyślanej pod względem systemowym ingerencji ustawodawcy pozytywnego".
Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. A. z siedzibą w W. (organizacja zrzeszająca podmioty korzystające z utworów), powołując się na w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 145 a kodeksu postępowania administracyjnego, wystąpiła do Komisji Prawa Autorskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem tego organu z dnia [...] kwietnia 1998 r.
Wniosek ten nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), określanej dalej jako "ustawa zmieniająca". Ustawa ta wprowadziła odmienny tryb postępowania w sprawie zatwierdzania i zmian zatwierdzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. Na jej podstawie do ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych dodany został Rozdział 12 1 zatytułowany "Komisja Prawa Autorskiego" oraz przepisy art. 110 1 – 110 23. Według nowych uregulowań do postępowań przed Komisją stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym (art. 110 1), a uczestnik niezadowolony z orzeczenia Komisji może złożyć w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu orzeczenia z uzasadnieniem, wniosek o zatwierdzenie albo odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń, w całości lub części, przez sąd (art. 110 14 ust. 1), co powoduje utratę mocy orzeczenia Komisji w całości lub w części, co do której wniosek został złożony (art. 110 14 ust. 5).
W nowym stanie prawnym, wprowadzonym ustawą zmieniającą, dla ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego przewidziano rolę organu powołującego Komisję Prawa Autorskiego (art. 110 1 ust. 1). Ustawą zmieniającą uchylono wcześniej cytowany art. 108 ust. 4 ustawy. W artykule 110 20 wskazano, że sądem właściwym do rozpoznawania spraw, o których mowa w art. 110 14 ust. 1 i 3 oraz art. 110 17 ust. 6 jest sąd okręgowy. Z mocy delegacji zawartej w art. 110 20 ust. 2 Minister Sprawiedliwości w rozporządzeniu z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie wyznaczenia sądu okręgowego właściwego do rozpoznawania niektórych spraw z zakresu prawa autorskiego i praw pokrewnych wyznaczył jako sąd właściwy Sąd Okręgowy w Poznaniu.
Kontynuując przedstawianie prawnych uwarunkowań w sprawie należy też wskazać, że w art. 3 ustawy zmieniającej zawierającym przepisy intertemporalne w jego ust. 4 określono, że postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej, w rozumieniu art. 107 ustawy i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, umarza się.
W powyższym stanie prawnym Komisja Prawa Autorskiego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując na art. 13 § 2 w zw. z art. 199 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 410 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 1101 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.) odrzuciła wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego jej orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1998 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła m. in., że wobec zmiany stanu prawnego została wyłączona z obszaru organów władztwa administracyjnego a jej kompetencje zostały przesunięte poza ramy szeroko rozumianych spraw administracyjnych. Wobec powyższego w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych Komisja nie posiada kompetencji do rozstrzygania w trybie administracyjnym o zatwierdzaniu tabel wynagrodzeń. Komisja nie może tym samym zostać uznana za władną do rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania przeprowadzonego w takim trybie. Kompetencji takich nie posiada również inny organ administracji z uwagi na przeniesienie procedury zatwierdzania tabel do postępowania cywilnego. Komisja stwierdziła też, że zakres jej kompetencji jest limitowany przez przepisy intertemporalne przewidziane w ustawie zmieniającej. Ustawa ta reguluje jedynie sprawy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, które zgodnie z jej art. 3 ust. 4 podlegają umorzeniu.
Brak jest natomiast przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do postępowań o wznowienie (postępowań wszczętych i zakończonych w poprzednim stanie prawnym). W ocenie Komisji, zmianie trybu postępowania przed Komisją Prawa Autorskiego powinno towarzyszyć kompletne uregulowanie kwestii intertemporalnych. Luka prawna w tym obszarze sprawiła, że Komisja nie ma prawnej możliwości merytorycznego rozpoznawania wniosków o wznowienie postępowań w przedmiocie decyzji, które zostały wydane na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, podnosząc w nim, że powołana przez Komisję nowelizacja dotyczy postępowań o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń pro futuro, nie obejmuje zaś swym zakresem ani procedury dotyczącej poprzedniego stanu prawnego, ani tym bardziej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W obrocie prawnym występuje bowiem decyzja administracyjna, która winna być uchylona z uwagi na przesłanki określone w art. 190 Konstytucji RP oraz w art. 145 a kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały zmienione ani uchylone – nadal można wznowić postępowanie, a właściwość Komisji do wznowienia postępowania wynika jednoznacznie z art. 150 § 1 kpa. Skarżąca podkreśliła, że zainicjowane jej wnioskiem z dnia 17 września 2006 r. postępowanie toczy się nie w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń organizacji zbiorowego zarzadzania, lecz w przedmiocie wznowienia postępowania.
Nie może mieć zatem zastosowania art. 110 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Skarżąca stwierdziła, że w aktualnym stanie prawnym Komisja powinna wydać postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylić zaskarżoną decyzję i postępowanie w przedmiocie tabel wynagrodzeń umorzyć na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej.
Postanowieniem z dnia 3[...]0 maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując art. 66 § 3 kpa oraz art. 110 20 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zwrócił zażalenie.
Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy organ ten postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa uchylił powyższe rozstrzygnięcie i ponownie rozstrzygnął o zwrocie zażalenia.
Jak wynika z uzasadnienia organ uznał, że wydane w dniu [...] maja 2012 r. postanowienie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zostało ono bowiem wydane i podpisane przez Sekretarza stanu upoważnionego do zastępowania Ministra wyłącznie podczas jego nieobecności, gdy tymczasem w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak ustalił Minister przebywał on w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Następnie organ zwrócił uwagę na uchylenie ustawą zmieniającą art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz na fakt, że zażalenie skarżącej zostało wniesione już po jej wejściu w życie. Wskazał, że w wyniku nowelizacji ustawy przestał pełnić rolę organu właściwego do rozpatrywania odwołań od orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego. Przepisy przejściowe ustawy nowelizującej nie uregulowały kwestii jego właściwości w zakresie odwołań od orzeczeń Komisji. W odniesieniu do spraw o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń ustawodawca ograniczył się do postanowienia, zgodnie z którym postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej w rozumieniu art. 107 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych i nie zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej).
W świetle nowych uregulowań jedynym organem kompetentnym do rozpoznawania wniosków, odwołań, a także zażaleń odnoszących się do orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego jest Sąd Okręgowy w Poznaniu (art. 110 20 i art. 110 21 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie wyznaczenia sądu okręgowego właściwego do rozpoznawania niektórych spraw z zakresu prawa autorskiego i praw pokrewnych, Dz. U. Nr 36, poz. 186). Minister stwierdził, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania powinna rozpoznać Komisja Prawa Autorskiego, jednak przedmiotem postępowania nie jest wniosek o wznowienie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, lecz okoliczność jaki organ powinien rozpoznać środek zaskarżenia od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego. Wskazując na treść art. 110 14 ustawy zwrócił uwagę, że kognicja Komisji Prawa Autorskiego, Sądu Okręgowego w Poznaniu, a przed nowelizacją Ministra została ustanowiona poprzez określenie rodzaju spraw, a nie postępowań.
Poprzez pojęcie "sprawa" należy rozumieć pewną kwestię, problem do rozstrzygnięcia, przedmiot postępowania w znaczeniu materialnoprawnym. Natomiast poprzez pojęcie "postępowanie" należy natomiast rozumieć zespół reguł, zgodnie z którymi dana kwestia jest rozstrzygana. Sprawy o zatwierdzenie tabel będzie dotyczyć każde postępowanie mające związek z procesem zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń cechują co prawda pewne elementy samodzielności w stosunku do postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, ale jednocześnie postępowania te pozostają w ścisłym związku zależności. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest przedmiot sprawy uprzednio załatwionej. Nowe orzeczenie rozstrzygające o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.
W istocie zatem postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania może prowadzić do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Z powyższego wywieść należy kognicję Sądu Okręgowego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji Prawa Autorskiego. Ocenie w tym postępowaniu podlegać bowiem może ostatecznie kwestia praw i obowiązków stron postępowania, a zatem kwestia materialno-prawna wyznaczająca przedmiot tego postępowania.
Minister stwierdził, że podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, wyrażony między innymi przez Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 25 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 145/10), zgodnie z którym organy administracji publicznej "winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygniecie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy przy tym również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania, a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku zachowując jej tożsamość organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeżeli z nowych przepisów nie wynika co innego." (podobnie także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt SA/Kr 541/09).
Podsumowując organ stwierdził, że skoro w myśl przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, jak również w chwili rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem nie ma kompetencji do rozpatrywania odwołań od jakichkolwiek orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego, a w przepisach przejściowych nie zastrzeżono utrzymania jego właściwości do rozpoznawania jakichkolwiek spraw z tego zakresu, należy uznać, że zażalenie skarżącej zostało wniesione do niewłaściwego organu i należało je zwrócić. Rozpoznanie w takiej sytuacji odwołania obarczone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa. Organem kompetentnym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji jest Sąd Okręgowy w Poznaniu.
We wniesionej skardze skarżąca, żądając uchylenia obu postanowień Ministra oraz postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z [...] sierpnia 2011 r., zarzuciła naruszenie art. 3 ust 4 ustawy zmieniającej oraz art. 110 20 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz art. 145 a, art. 66 § 3 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 7 kpa. Poszerzając argumentację wcześniejszego zażalenia skarżąca wywodziła, że Minister nie miał podstaw do przyjęcia właściwości Sądu Okręgowego w Poznaniu do rozpoznania zażalenia od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego podjętego w sprawie jej wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak wynika z uzasadnienia, w całości podzielił argumentację prawną zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Sąd zaakcentował, że postanowienie Komisji Prawa Autorskiego stanowiło rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania, zaś zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczyło właściwości organu do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji. Zarzuty skargi świadczą o nierozróżnianiu tych dwóch trybów rozpoznania sprawy przez organy administracji. Zarzuty te są nietrafne i w nieuzasadniony sposób w okolicznościach sprawy dotyczą kwestii merytorycznego rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Minister, wydając zaskarżone postanowienie nie mógł naruszyć przepisu art. 145a § 2 kpa, art. 149 kpa i art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, gdyż przepisy te w ogóle nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Przedmiotem sprawy była ocena właściwości Ministra do rozpoznania zażalenia. Minister nie rozstrzygał kwestii wznowienia postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, lecz jedynie kwestię właściwego organu do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego od postanowienia Komisji Prawa Autorskiego. Sąd stwierdził, że organ nie naruszył też art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, gdyż przepis ten także nie znajdował w sprawie zastosowania. Nie dotyczy on bowiem kwestii, które są przedmiotem rozpoznania w sprawie tj. kompetencji organu do rozpoznania zażalenia. Nie doszło również do naruszenia art. 110 20 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych gdyż bezsprzecznie, w okolicznościach sprawy, jak prawidłowo wywiódł organ, właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji jest Sąd Okręgowy w Poznaniu.
Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada dyspozycji art. 19 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreślił, że właściwość organu musi wynikać z wyraźnego umocowania i właściwości tej nie można domniemywać. Artykuł 66 § 3 kpa stanowi zaś, że kiedy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.
W skardze kasacyjnej A. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia art. 7 i 151 § 2 kpa,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, w którym błędnie przypisane zostało skarżącemu podniesienie zarzutów z art. 149 kpa i art. 170 p.p.s.a.
- 3) art. 110 20 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych przez tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ przez uznanie, że właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji Prawa Autorskiego jest Sąd Okręgowy w Poznaniu.
W uzasadnieniu tak sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że powołany w zarzucie 3 przepis ogranicza kognicję Sądu Okręgowego w Poznaniu do rozpoznawania trzech rodzajów spraw wymienionych w art. 110 14 ust. 1 i ust. 3 oraz 110 17 ust. 6 tj. do rozpoznania wniosku uczestnika niezadowolonego z orzeczenia Komisji o zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń, rozpoznania wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń w przypadku umorzenia postępowania przed Komisją oraz do rozpoznania odwołania od orzeczenia Komisji wydanego w trybie wskazania właściwej organizacji w rozumieniu ustawy. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej nie uregulowano wprost, jakie normy stosować przy wznowieniu postępowania zakończonym orzeczeniem Komisji wydanym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, niemniej jednak przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy wskazuje na przepisy dotychczasowe.
Następnie analizując instytucje wznowienia postępowania uregulowaną w przepisach kodeksu postępowania cywilnego ze wznowieniem postępowania administracyjnego skarżąca wywiodła, że stanowisko Sądu przyjmujące, że właściwym w sprawie jest Sąd Okręgowy w Poznaniu prowadzi do pozbawienia jej możliwości wznowienia postępowania i usunięcia z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia prawa materialnego. Taki charakter bowiem należy przypisać normie zawartej w art. 110 20 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych na podstawie której Sąd I instancji uznał właściwość sądu powszechnego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji Prawa Autorskiego wydane w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zaakceptował też stanowisko Ministra co do konieczności zwrotu zażalenia przy zastosowaniu art. 66 § 3 kpa. Tymczasem przepis ten nie mógł stanowić podstawy uznania właściwości sądu powszechnego do rozpoznania zażalenia już chociażby z tego względu, że nie odnosi się on do rozpoznawania zażaleń, lecz do spraw określonego rodzaju wymienionych w art. 110 14 ust. 1 i ust. 3 oraz w art. 110 17 ust. 6 ustawy. O rozpoznawaniu zażaleń mowa jest natomiast w art. 110 21 tej ustawy zgodnie z którym sąd, o którym mowa w art. 110 20 ust. 2, rozpoznaje także zażalenia na orzeczenia zespołów orzekających Komisji wydane w toku postępowania przed Komisją.
Niezależnie jednak od tego, o który przepis chodziło Sądowi I instancji, czy o art. 110 20 czy o art. 110 21, to w rozpoznawanej sprawie nie mogły być one podstawą przyjęcia właściwości sądu powszechnego i braku kompetencji Ministra. Kwestia kto jest właściwy do rozpoznania zażalenia nie mogła być bowiem prawidłowo rozstrzygnięta bez uwzględnienia, że przedmiotem zażalenia było postanowienie wydane na skutek podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Komisji z dnia [...] kwietnia 1998 r. wydanym wówczas gdy obowiązywał art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przewidujący administracyjny tryb postępowania w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń.
Zasadniczy problem, jaki wystąpił w sprawie, nie dotyczy wyłącznie kompetencji Ministra do rozpoznania zażalenia, jak stwierdził Sąd I instancji, ale przede wszystkim ustalenia, czy rzeczywiście, tak jak wskazywała Komisja, po zmianie stanu prawnego spowodowanego ustawą zmieniającą nie ma już ona kompetencji do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie trybów nadzwyczajnych w stosunku do swoich orzeczeń wydanych w trybie administracyjnym. Dopiero wyjaśnienie tego zagadnienia umożliwi w konsekwencji przesądzenie właściwości organów.
Analiza przepisów przejściowych przytoczonych w opisie uwarunkowań prawnych sprawy w niniejszym uzasadnieniu wskazuje, że ustawodawca, zmieniając tryb postępowania przed Komisją Prawa Autorskiego z administracyjnego na cywilny w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń przedstawionych jej przez organizację zbiorowego zarządzania nie rozstrzygnął wszystkich kwestii z tym związanych. Wskazał jedynie, że postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej w rozumieniu art. 107 ustawy, i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej umarza się. Ponadto w art. 3 ust. 5 – 7 ustawy zmieniającej określił reguły międzyczasowe dotyczące obowiązywania dotychczas prawomocnie zatwierdzonych tabel wynagrodzeń.
Tymczasem cechą postępowań nadzwyczajnych (o stwierdzenie nieważności decyzji i o wznowienie postępowania) jest stwierdzenie istnienia wymienionej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wadliwości (art. 156 § 1, art. 145 § 1, art. 145 a kpa), wyeliminowanie dotkniętego wadą rozstrzygnięcia, a w przypadku wznowienia postępowania również rozstrzygnięcie na nowo sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy obowiązujące w momencie jej ponownego rozpatrywania. Czym innym jednak jest możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy po wznowieniu postępowania, a czym innym obowiązek procesowego rozpoznania samego wniosku o wznowienie. Problem dopuszczalności trybów nadzwyczajnych od orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego był już przedmiotem analizy i wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ze skarg na bezczynność organów w zakresie wniosków o wznowienie postępowań po wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzające postępowania z wniosków o wznowienie skierowanych do tego organu (por. przykładowo wyroki w sprawach II OSK 979/13, II OSK 585/13, II OSK 904/13 dostępne na www.cbois.gov.nsa.pl).
Uwarunkowania prawne w tych sprawach są takie same, jak w niniejszej. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec braku w przepisach przejściowych ustawy zmieniającej regulacji zakazującej stosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących trybów nadzwyczajnych w tym m. in. wznowienia postępowania na wzór takiej, jaka była przewidziana przykładowo w art. 63 § 2 i § 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012, poz. 1187 ze zm.) nie można przyjąć, że tryby nadzwyczajne uregulowane w kpa nie mogą być stosowane oraz że art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej ich dotyczy.
Dodatkowo w wyroku z dnia 7 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 979/13 wydanym w sprawie ze skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na art. 148 § 1 kpa stwierdził, że przy jego wykładni należy uwzględniać całość regulacji prawa. Wyjaśnił przy tym: "Punktem wyjścia jest dla tej wykładni art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika prawo jednostki do podejmowania przez władzę publiczną działania kształtującego jej uprawnienia i obowiązki na podstawie konstytucyjnych aktów normatywnych. Wynika ta wartość demokratycznego państwa prawnego z art. 7 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania".
Artykuł 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przesądza expressis verbis, że "stanowi to podstawę do wznowienia postępowania". Taka wykładnia, która z uregulowania trybu wnoszenia żądania wznowienia postępowania powiązanego z niekonstytucyjnością art. 108 ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) czyni niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania jest sprzeczna z art. 2 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W stanowisku, że pomimo zmiany trybu rozstrzygania określonego rodzaju spraw i ich przeniesienia z trybu administracyjnego na drogę postępowania cywilnego, do złożonego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją powinny być nadal stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, utwierdza też dawne orzecznictwo Sądu Najwyższego odnoszące się do art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Nie ma potrzeby przytaczania treści tego przepisu, należy jedynie wskazać, że zawierał on podobną regulację związaną z przeniesieniem spraw dotychczas rozpatrywanych przed organami administracji publicznej do postępowania przed sądami powszechnymi (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1982 r. III CZP 48/82 Lex nr 2825, z dnia 14 lutego 1983 r. III CZP 1/83 Lex nr 2876 oraz z dnia 4 marca 1983 r. III CZP 7/83 Lex nr 5165). Na uwagę zasługuje teza uchwały z dnia 22 listopada 1982 r.:
"1. Stosownie do dyspozycji art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz.
- 81) sprawa o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego podlega przekazaniu właściwemu sądowi dopiero wtedy, gdy wskutek wznowienia postępowania w trybie art. 149 k.p.a. dotychczasowa decyzja administracyjna w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności została przez właściwy organ administracji państwowej uchylona, w następstwie czego ma nastąpić po dniu wejścia w życie tej ustawy ponowne rozpoznanie sprawy.
- 2. W wypadku przekazania sądowi sprawy, pomimo nieuchylenia dotychczasowej decyzji, sąd ten wyda postanowienie o zwróceniu właściwemu organowi administracji państwowej przedwcześnie przekazanej sprawy".
Należy zatem stwierdzić, że stosowanie przez Komisję Prawa Autorskiego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego po wejściu w życie ustawy zmieniającej nie jest wyłączone w odniesieniu do tych orzeczeń Komisji, które zostały wydane przed wejściem w życie tej ustawy, czyli przed dniem 21 października 2010 r.
W konsekwencji, skoro w rozpoznawanej sprawie Komisja zobowiązana była rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 17 września 2006 r. przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie załatwiające wniosek o wznowienie pozostawał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Uchylenie ustawą zmieniającą art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych związane było z kompleksowym uregulowaniem nowego sposobu rozpoznawania spraw o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń i zmianą trybu ich rozpoznawania. Skoro dla rozpoznawania tych spraw nie przewidziano już drogi administracyjnej, to zbędne stało się w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych określanie organu odwoławczego. Kompetencja Ministra do rozpoznawania odwołań i zażaleń od rozstrzygnięć Komisji wydanych przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego znajduje jednak podstawę w art. 17 pkt 3 kpa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a i rozpoznania skargi, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a oraz 193 p.p.s.a
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego Komisja Prawa Autorskiego uwzględni powyższą ocenę prawną. Stosując przepisy zawarte w Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zwróci uwagę, że postępowanie wznowieniowe składa się z kilku etapów. W pierwszym z nich organ zgodnie z art. 149 kpa rozstrzyga o dopuszczalności samego wznowienia, w kolejnych bada czy postępowanie w którym wydana została ostateczna decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wymienioną w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 - 8, art. 145 a i 145 b kpa, a dopiero w dalszej kolejności rozpoznaje i rozstrzyga na nowo sprawę administracyjną stosownie do art. 151 § 1 i § 2 kpa. Dopiero w tym nowym rozpoznaniu sprawy, po wznowieniu postępowania i po przesądzeniu istnienia wadliwości stanowiącej podstawę wznowienia, zastosowanie mógłby znaleźć art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej nakazujący organowi umorzenie postępowania.
Badając dopuszczalność samego wznowienia postępowania organ, oprócz zbadania wymogów formalnych przewidzianych w art. 148 § 1 kpa, powinien zwrócić uwagę także na pozostałe rozwiązania przyjęte w przepisach przejściowych, w szczególności w art. 3 ust. 5 - 7 ustawy zmieniającej, odnoszące się do mocy obowiązującej dotychczas zatwierdzonych tabel wynagrodzeń i rozważyć, czy ich celem nie było usunięcie niekorzystnych skutków spowodowanych poprzednim niekonstytucyjnym modelem zatwierdzania tabel. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wprowadzana ustawą zmieniającą regulacja była konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., a zatem dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a kpa powinna być dodatkowo zbadana także w kontekście tego wyroku i przepisów przejściowych ustawy zmieniającej. Zaznaczyć jednak należy, że wykładnia tych przepisów prowadząca do wniosku o ewentualnej niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie. Okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 151 § 2 i art. 7 kpa, a odniósł się do innych nie wymienionych w skardze jako naruszone przepisów, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Wynikała najprawdopodobniej ze zwykłej omyłki związanej z rozpoznaniem skargi innego podmiotu w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, jak w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2459/12 dostępny na www.cbois.nsa.gov.pl).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.