Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 155/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. M. i P. M. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2017 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] nakazującą P. M. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) - rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej – wiaty narzędziowej 2,8 m x 2,8 m, usytuowanej na działce nr [...], przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika, że w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...] w odległości 0,53 m od ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością i 1,3 m od ogrodzenia oddzielającego nieruchomość od działki drogowej usytuowany jest budynek wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian.
Organ wyjaśnił, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego jako [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych), zaś z analizy załącznika graficznego do tego planu wynika, że nieprzekraczalna granica linii zabudowy wynosi 5,0 m od terenu określonego symbolem [...] (terenu dróg wewnętrznych). Wobec powyższego granica linii zabudowy została niezachowana. Mając na uwadze naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. (zwany dalej w skrócie PINB) - nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej - wiaty narzędziowej, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy oraz organy nadzoru obu instancji w postępowaniu nieważnościowym.
W ocenie Sądu powyższe twierdzenie jest przedwczesne. Zgodnie z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Stegna z dnia 22 stycznia 2010 r. Nr XXXV/348/10 (Dz. Urzęd. Woj. Pomorskiego z 2015 r. poz. 4599) ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu.
Wobec powyższego przed wypowiedzeniem się ostatecznie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego (a tym samym zaszły podstawy do rozbiórki), organ powinien zająć stanowisko w kontekście powyższej definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. wskazać, czy obiekt podlegający rozbiórce jest budynkiem, czy też rodzajem budowli naziemnej, o których mowa w § 3 pkt 5 planu miejscowego i z czego stanowisko organu wynika. Podkreślono, że organy administracji w niniejszej sprawie posługują się naprzemiennie raz pojęciem budynku (tak w protokole oględzin) a raz pojęciem obiektu budowlanego - wiata narzędziowa. Tylko jednoznaczna charakterystyka obiektu podlegającego rozbiórce umożliwi ocenę, czy doszło do naruszenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 1 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym oraz naruszył przepisy dotyczące postępowania dowodowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi zamiast jej oddalenia, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo że organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. i P. M. przedstawili swoje stanowisko w sprawie, aprobując argumentację zawartą w motywach zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i nakazanie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie GINB) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tego, jaka powinna być charakterystyka budynku objętego nakazem rozbiórki, to znaczy, czy budynek ten stanowi budowlę naziemną czy też jest budynkiem.
Jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalnym merytoryczne rozpoznawanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją, którą strona zamierza wzruszyć w trybie postępowania uregulowanego w art. 156-159 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe, jak trafnie przyjął w tej sprawie GINB, może dotyczyć tylko tego, czy zaistniała jakakolwiek przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a., która pozwalałaby na unieważnienie decyzji administracyjnej.
Jak wynika z treści decyzji GINB z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PWINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] nakazującą P. M. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 2,8 m x 2,8 m - decyzja rozbiórkowa nie była dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., a w tym także wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadniając brak naruszenia prawa w decyzji PWINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] strona skarżąca kasacyjnie trafnie wskazała, że z uwagi na lokalizację przedmiotowego budynku w obszarze wyłączonym spod zabudowy, tj. w obszarze [...] w odległości mniejszej niż 5 metrów od granicy terenu oznaczonego w tym planie symbolem [...], nie można zarzucić organom administracyjnym wydającym decyzje w przedmiocie rozbiórki naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z § 3 pkt 5 planu miejscowego pod pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy należy rozumieć linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu.
Poza tą linią, tj. w dalszej odległości niż 5 m od granicy obszaru [...] dopuszczalnym jest lokalizowanie budynków i określonych budowli. Zabudowa nie jest dopuszczalna w pasie 5 metrowym od północnej linii rozgraniczającej teren [...], ale jest możliwa w obszarze poza tym pasem w kierunku północnym. Obszar o szerokości 5 metrów na działce nr [...] przy ul. [...] w J. jest więc wyłączony spod zabudowy.
W związku z tym trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w okolicznościach tej sprawy zobowiązanie organu administracyjnego do ustalania, czy przedmiotowy obiekt stanowi budynek czy budowlę nie stanowiło kwestii niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Niezależnie bowiem od tego, czy obiekt ten byłby zakwalifikowany jako budynek czy też budowla, to decyzja nakazująca jego rozbiórkę nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa z powodu braku jednoznacznego przyporządkowania tego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć zarówno budynek, jak i budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Wprawdzie organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego powinny w sposób jednoznaczny zakwalifikować dany obiekt budowlany do kategorii budowli lub budynku, to jednak kwestia ta w tej sprawie - które przedmiotem nie była ponowna ocena prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu na działce nr [...] w miejscowości J., ale jedynie ustalenie, czy ostateczna decyzja PWINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] objęta postępowaniem nieważnościowym jest lub nie jest obarczona wadą nieważnościową wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. - nie ma istotniejszego znaczenia.
Zgodnym z prawem jest stanowisko GINB zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] stwierdzające, że decyzja tego samego organu z dnia [...] września 2017 r. znak [...] o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą nieważnościową.
Mając powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy wadliwie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Zaskarżona skargą do Sądu pierwszej instancji decyzja GINB z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] nie była dotknięta wadą w zakresie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było wiec podstaw do wytknięcia organowi administracyjnemu naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie nieustalenia istotnych w sprawie okoliczności i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro organ ten w postępowaniu nieważnościowym w sposób prawidłowy wykazał, że decyzja PWINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. i spełnia przesłanki wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., a w szczególności zawiera niewadliwe uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej GINB w Warszawie i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę E. M. i P. M. na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od E. M. i P. M. solidarnie zasądzić na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmuję kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie oraz wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).