Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2442/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2011 r., nr [...]
, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I). Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej K.p.a., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie M. i S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...]
, umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego samowolnie wybudowanego przez H. i B. K. na działce nr ew. 33/3, w obrębie [...]
, przy ul. [...] w W., zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że odwołanie zostało złożone w dniu 21 lipca 2011 r., a odwołujący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r. i rozstrzygnięcie to nie zostało im doręczone. Zdaniem organu, termin do wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom, które w tym postępowaniu brały udział. Skoro zatem decyzja z dnia 7 kwietnia 2009 r. została doręczona pełnomocnikowi inwestorów R. K. w dniu 10 kwietnia 2009 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 kwietnia 2009 r. Tym samym odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu czternastodniowego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. K., zarzucono naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. przez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy stronie postępowania nieuczestniczącej w postępowaniu decyzja nie została doręczona, a zatem termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Ponadto sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez potraktowanie pisma M. i S. K. z dnia 21 lipca 2011 r. jako odwołania, pomimo niezbadania czy w istocie, ze względu na jego treść, nie stanowiło ono wniosku o wznowienie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wywiódł, że osoba, której przysługuje przymiot strony, a która nie brała udziału w postępowaniu i której organ nie doręczył decyzji może wnieść odwołanie aż do chwili wydania decyzji ostatecznej. Ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania przez taką osobę jest taki sam, jak termin do złożenia odwołania przez stronę, której jako ostatniej doręczono decyzję.
Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja w myśl art. 16 K.p.a. staje się ostateczna. W ocenie Sądu, mając na uwadze treść pisma skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. oraz fakt, że decyzja, od której skarżący składał odwołanie była w chwili jego wniesienia decyzją ostateczną, organ powinien rozważyć w trybie art. 235 § 1 K.p.a., czy pismo skarżącego nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania zgodnie z zasadami, określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., ma dla ochrony interesu prawnego skarżącego istotne znaczenie z uwagi na treść art. 148 K.p.a., zakreślającego miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym skarżący dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H. i B.K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 235 K.p.a. przez błędne uznanie, że przepis ten miałby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie oraz art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez uznanie, że organ administracyjny naruszył te przepisy.
W motywach skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że powołany przez Sąd przepis art. 235 § 1 K.p.a., w brzmieniu obecnym i sprzed 11 kwietnia 2011 r., odnosi się wyłącznie do skarg w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. do skarg w rozumieniu art. 227 K.p.a. Natomiast złożone przez S. K. odwołanie nie może być utożsamiane z taką skargą. W sytuacji gdyby jednak stanowisko Sądu I instancji zostało uznane za prawidłowe, podniesiono, że na akty i czynności podejmowane na skutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Dalej, wnoszący skargę kasacyjną nie zgodzili się z argumentacją Sądu, że doszło do naruszenia art. 9 K.p.a., ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru złożonego przez stronę pisma lub oświadczenia, a zatem gdy lektura pisma takiej osoby budzi wątpliwości co do rzeczywistych intencji osoby je składającej. Obowiązku określonego w art. 9 K.p.a. nie można więc nakładać na organ administracyjny, gdy treść składanego pisma kierowana do takiego organu jest zrozumiała i jasna oraz w sposób niebudzący wątpliwości pozwala zrozumieć intencje jego autora. Podkreślono, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Dowodzono również, że odwołanie S. K. zostało sporządzone w sposób bardzo jasny i precyzyjny, a nadto odwołujący w sposób zdecydowany zaakcentował, że wnosi odwołanie oraz żąda wszczęcia postępowania odwoławczego.
Wskazał przy tym numer zaskarżonej decyzji oraz datę jej wydania, a także przytoczył argumenty, które jego zdaniem, przemawiały za słusznością odwołania. Zażądał także uchylenia "wydanej legalizacji budowlanej" i rozpatrzenia od początku sprawy. Tym samym organy słusznie uznały, że wniesione pismo jest odwołaniem. Zaakcentowano również, że przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania istotna jest ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, a jedynie w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji, jak wynika z jego uzasadnienia, sprowadzała się do uchylenia zaskarżonego postanowienia na skutek braku rozważenia przez organ administracyjny możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 235 § 1 K.p.a., w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.), zgodnie z którym "skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie". W piśmiennictwie przyjmuje się, że nowelizacja dokonana wspomnianą ustawą, nie wprowadziła żadnej zmiany do treści normatywnej tego przepisu i nadal w kwestiach uregulowanych w tym przepisie występuje tzw. "transmisja skargi" – postępowanie skargowe przekształca się w postępowanie administracyjne ogólne, toczące się w trybie nadzwyczajnym (zob. W Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r." – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2011 r., nr 4 str. 220 – 21).
Powyższe oznacza, że zachowały aktualność poglądy wyrażane w piśmiennictwie i w orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia tego przepisu.
Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Gd 1156/96 (System Informacji Prawnej LEX nr 44089) zawiera zasługujące na pełną aprobatę stanowisko, że jeżeli organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, to winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 k.p.a., czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Wyrok ten został akceptująco przywołany przez M. Jaśkowską (M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.235 Kodeksu postępowania administracyjnego" – SIP LEX).
Stanowisko Sądu I instancji oparte na tym poglądzie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie przesądza o konieczności kwalifikacji pisma strony nazwanego "odwołaniem" jako wniosku o uruchomienie jednego z trybów nadzwyczajnych rektyfikacji decyzji administracyjnych, ale wskazuje na konieczność rozważenia przez organ administracyjny, do którego pismo to zostało skierowane, ewentualności takiej kwalifikacji pisma.
Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ zajął się tylko i wyłącznie oceną prawną nazwanego "odwołaniem" pisma skarżącego S. K. z dnia 21 lipca 2011 r. pod kątem przesłanek z art. 134 K.p.a. Uzasadnienie tego postanowienia nie zawiera żadnego wywodu wskazującego na to, że regulacja przepisu art. 235 § 1 K.p.a. była przez ten organ brana pod uwagę, czy też z jakiego powodu została pominięta. Sąd administracyjny sprawujący wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie mógł pominąć wskazanej wadliwości zaskarżonego aktu w aspekcie procesowym. Będąc związany zasadą kontroli sądowej aktu administracyjnego wyłącznie pod względem legalności (§ 2 wyżej wzmiankowanego przepisu), obowiązany był ocenić nie tylko jego zgodność z przepisami prawa materialnego ale i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.
Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej sądy te nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach rozpoznawanych przez organy. Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie mógł więc samodzielnie przesądzić o charakterze prawnym pisma skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. w sytuacji, gdy ocena organu była jednostronna i nie odnosiła się do wszystkich możliwych prawnych aspektów związanych z jego wniesieniem w ponad dwa lata od uostatecznienia się przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 7 kwietnia 2009 r. W takim stanie rzeczy nie można dopatrzeć się także zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a. Sądy administracyjne wielokrotnie zwracały uwagę na konieczność wyjaśnienia przez organ administracyjny rzeczywistych intencji strony, przy czym określenie przez samą stronę rodzaju pisma przez nadanie mu określonej nazwy nie ma tu decydującego znaczenia.
W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1075/12 (LEX nr 1166160) stwierdzono wprost, że przepis art. 235 § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma jako wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 757/07 (zam. w LEX nr 477244) stwierdzono, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny odpowiedni do treści żądania, a jedynie w razie gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania.
Podobnie NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1099/04 (LEX nr 165733). Przepisy art. 7, 8, 9 K.p.a. stanowią zasady postępowania administracyjnego, które muszą leżeć u podstaw zachowania się organu w przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do rzeczywistej woli strony, wyrażanej w składanych przez nią pismach procesowych.
W końcu za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania niedopuszczalności postępowania przed sądem I instancji ze względu na to, że pismo S.K. z dnia 21 lipca 2011 r. stanowiło tzw. skargę powszechną. Autor tak postawionego zarzutu zdaje się nie zauważać, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym było nie pismo skarżącego, ale postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (art. 134 K.p.a.), które stosownie do regulacji art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. podlega kognicji sądów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.