Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 143/24

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/23 oddalił skargę E. B. i J. B. (dalej skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] października 2018 r. nr [...] stwierdzające wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] lipca 2018 r. i ustalające inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 75 000 zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego na działce ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. na dwustanowiskowy warsztat [...] i sklep [...].

Sąd Wojewódzki rozpoznawał sprawę ponownie z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1659/20 wyroku WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 364/19 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego miał w niniejszej sprawie podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej Pb), co zostało przesądzone na wcześniejszym etapie sporu między stronami, w szczególności w wyroku NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 674/18. Na związanie Sądu w tym zakresie zwrócił również uwagę NSA w wydanym w toku aktualnego postępowania wyroku z 24 maja 2023 r. W tak ukształtowanym kontekście procesowym rzeczą Sądu była ocena, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że inwestorzy wykonali obowiązki określone w ww. postanowieniu organu nadzoru budowlanego z [...] lipca 2018 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ nadzoru budowlanego prawidłowo nie zakwestionował zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] (uchwała Rady m. st. Warszawy z 21 marca 2013 r. nr LII/1517/2013, dalej MPZP lub plan miejscowy) jako teren U – zabudowa jednorodzinna z usługami. Teren ten obejmuje niewielki fragment przestrzeni przylegającej do ul. [...] od wschodu, ograniczony od północy ul. [...] i obejmujący działki o nr ew. [...] [...] [...] i [...]. Z § 17 ust. 15 pkt 2 lit. a MPZP wynika wprost dopuszczalność utrzymania dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowy (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu [...].

Podkreślono, że skarżący nie wykazali, aby na niewielkich rozmiarów terenie [...] MN/U istniał w dacie uchwalenia spornego MPZP jakikolwiek inny warsztat [...], do którego mógłby odnosić się sporny przepis. Nie wykazali również, aby po wejściu w życie tego planu miejscowego doszło do rozbudowy lub nadbudowy warsztatu [...].

1. 2. E. B. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. 1) przepisów postępowania:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) poprzez przeprowadzenie zupełnie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i błędne uznanie, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo nie zakwestionował spornego zaświadczenia, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy niezgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym była oczywista i na niezgodność ową wskazywali skarżący;
4. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez oddalenie skargi, mimo że organy orzekające w sprawie zaniechały wyjaśnienia rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym i wskazały na samowolną zmianę użytkowania parteru budynku na działce nr [...], podczas gdy zaświadczenie Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z 27 sierpnia 2018 r. dotyczy budynku znajdującego się na działce nr [...];
5. 2) prawa materialnego tj. § 17 ust. 15 pkt 2 lit. a MPZP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten odnosi się również do nielegalnie istniejących na przedmiotowym obszarze warsztatów [...].

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i A. G. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Do odpowiedzi załączyli odpis pisma MWINB z 22 października 2020 r. oraz pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z 9 grudnia 2020 r. i odpis mapy sytuacyjnej nieruchomości.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
5. 4.3. W niniejszej sprawie istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy prawidłowo oceniono zgodność sposobu użytkowania legalizowanego obiektu budowlanego z planem miejscowym. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy wykładni § 17 ust. 15 pkt 2 lit. a MPZP i tego czy zapis tego przepisu dotyczy legalnie, czy odnosi się również do nielegalnie, istniejących na przedmiotowym obszarze warsztatów [...]. W tym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. plan miejscowy nie wyodrębnia zapisów dotyczących budynków wybudowanych w sposób legalny lub wybudowanych bez stosownych zezwoleń. Ustalenia planu nie dają podstaw do ograniczenia zakresu w § 17 ust. 15 pkt 2 lit. a tylko do budynków zbudowanych legalnie. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że organy prawidłowo odczytały ten zapis planu. Ustalenia dla obszaru [...] MN/U dotyczą przecież niewielkiego obszaru, w granicach którego nie istniał w dacie uchwalenia planu miejscowego jakikolwiek inny warsztat [...], do którego mógłby odnosić się sporny przepis. Co więcej zapis ten były skutkiem częściowego uwzględnienia uwagi skarżących, a w uzasadnieniu sposobu rozpatrzenia uwagi stwierdzono, że istniejący warsztat musi być prowadzony w sposób nieuciążliwy i nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlaną. Nie ma zatem jakichkolwiek wątpliwości, że zapis zawarty w § 17 ust. 15 pkt 2 lit. a MPZP dotyczył sporego warsztatu [...] istniejącego w tym konkretnym miejscu. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
6. 4.4. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Ocena ww. zaświadczenia nie była dowolna i jak wykazano powyżej mogła być podstawą do wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym bez potrzeby przedstawiania poszerzonej analizy rozwiązań planistycznych.
7. 4.5. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności co do oznaczenia działki. Podkreślić należy, że skutkiem dokonania podziału geodezyjnego z działki nr [...] zostały wydzielone działki o nr [...] oraz nr [...], co potwierdza załączona do odpowiedzi na skargę kasacyjną mapa sytuacyjna. Stan faktyczny sprawy potwierdza jednoznacznie, że treść zaświadczenia, w którym mowa o budynku na działce nr [...] dotyczy budynku zlokalizowanego na dawnej działce nr [...].
8. 4.6. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu. Jednocześnie oddalono wniosek T. I A. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żaden przepis Ppsa, w szczególności jej art. 203 i art. 204, nie stwarza podstaw do orzeczenia w tym zakresie na rzecz uczestników postępowania.