Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w N. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") oraz A.K., A.P. i A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2013 r. Wójt Gminy Nadarzyn odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo - garażowej o powierzchni 2 tys. m2, przeznaczonej do magazynowania odpadów, wraz z bazą i wagą dla samochodów ciężarowych w Nadarzynie przy ul. [...] na działkach o numerach ewid. [...]/8 i [...]/9.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397), planowana inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny. Podkreślił, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Wójt Gminy Nadarzyn postanowieniem z [...] września 2011 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia określając jednocześnie zakres raportu.
Wnioskodawca przedłożył raport, który został przesłany do uzgodnień. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszkowie w opinii sanitarnej z 7 października 2011 r. w oparciu o przedłożoną dokumentację dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji środowiskowej, nie określając dodatkowych uwarunkowań. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji, zwracając jednocześnie uwagę na możliwość zajęcia stanowiska po złożeniu nowego wniosku o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia.
Następnie inwestor przedłożył kolejną, zaktualizowaną wersję raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.
Wójt Gminy Nadarzyn zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia przedmiotowej decyzji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszkowie nie wypowiedział się w tej sprawie. Wnioskodawca przedłożył Wójtowi Gminy Nadarzyn kolejne uzupełnienie raportu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie w postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie warunki na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska, które należy uwzględnić w decyzji środowiskowej. Nie stwierdził jednocześnie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1 ustawy środowiskowej ani postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.
W toku postępowania przedstawiciele strony społecznej, strony postępowania oraz organizacje ekologiczne złożyły łącznie 62 pisma skierowane do Wójta Gminy Nadarzyn zawierające uwagi, wnioski i żądania dotyczące tej sprawy. Organ I instancji przedstawił w punktach uwagi strony społecznej i stwierdził, że przychyla się do przedstawionego tam stanowiska.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.Z.
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. uzgodnił przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie warunki jakie inwestor musi spełnić na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska, które należy uwzględnić w decyzji środowiskowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszkowie w opinii sanitarnej z 7 października 2011 r. dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji środowiskowej w oparciu o przedłożoną dokumentację, nie określając dodatkowych uwarunkowań. Decyzja Wójta Gminy Nadarzyn z [...] marca 2013 r. została więc podjęta pomimo pozytywnych stanowisk organów uzgadniających.
W ocenie organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie uzasadnił wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, postanowienie uzgadniające wydane w toku postępowania wiąże organ wydający decyzję. Wójt Gminy Nadarzyn uznał rację "strony społecznej", wyrażającej obawy o stan środowiska, zagrożenie sanitarne, uciążliwość inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, wzrost zagrożeń związanych ze zwiększeniem natężenia ruchu ciężkich pojazdów transportujących odpady, wzrost emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz zwiększenie poziomu hałasu. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że z raportu wynika, że inwestycja nie będzie oddziaływała negatywnie poza terenem objętym wnioskiem oraz ponadto inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienia dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, ocena organu I instancji jest sprzeczna z materiałem dowodowym.
Organ odwoławczy podkreślił także, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił 20 zarzutów zgłaszanych przez przedstawicieli "strony społecznej", nie odnosząc się jednak do ich treści, nie wyjaśniając ich w toku postępowania ani też nie żądając wyjaśnienia lub uzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawcę. Organ I instancji stanął na stanowisku, że skoro "strona społeczna" jest przeciwna planowanej inwestycji, to należy wydać decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Organ odwoławczy podkreślił, że dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia konieczne jest spełnienie określonych przesłanek wynikających z ustawy środowiskowej.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie rozważył w ogóle, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (na co wskazywano w postępowaniu). Jak wynika z raportu, na części działki znajdującej się w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu przewiduje się wyjazd z hali magazynowej. Organ I instancji powinien był ustalić, czy takie przeznaczenie tej części działki jest sprzeczne z powołanym w tym piśmie § 16 pkt 9 i 13 uchwały Rady Gminy Nadarzyn w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aneksie nr 2 do raportu z października 2012 r. zaproponowano wariant alternatywny, przewidujący wjazd i wyjazd z hali tą samą bramą, co zapobiegnie poruszaniu się po terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w ogóle nie badał zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, w tym przepisami dotyczącymi prawa wodnego.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.K., A,P. i A.G. oraz skarżące stowarzyszenie.
Oddalając skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z decyzji organu I instancji nie wynika jakimi argumentami kierował się ten organ odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ustawa środowiskowa w sposób precyzyjny wskazała, w jaki sposób należy sformułować decyzję środowiskową i jakie elementy powinna ona zawierać. Organ I instancji zobowiązany był także m.in. do wskazania, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie (w niniejszej sprawie przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko).
Jednocześnie na organ nałożony został obowiązek zbadania zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie plan taki został uchwalony). Ponadto organ I instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia 20 zarzutów i uwag społeczeństwa, dotyczących prowadzonego postępowania, dokumentacji sprawy oraz wyników raportu, nie wyjaśniając ich w toku postępowania, ani też nie żądając wyjaśnienia ani uzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawcę. Wójt nie dokonał oceny materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu środowiskowym, do czego był zobowiązany i nie poczynił szerszych ustaleń w sprawie, w kontekście zgłoszonych 20 zarzutów. Zaniechał rozważenia trafności przytoczonych przez "stronę społeczną" zastrzeżeń. Stwierdził jedynie, że skoro społeczeństwo sprzeciwia się realizacji tej inwestycji (zajęło jednoznacznie negatywne stanowisko), podnosząc obawy o stan środowiska, to należało odmówić ustalenia dla niej środowiskowych uwarunkowań realizacji. W ocenie Sądu I instancji, taka argumentacja nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz z przepisów ustawy środowiskowej.
W ocenie Sądu I instancji, istotną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest istnienie przeciwstawnych interesów stron tego postępowania. Niewątpliwie odmienny interes w jej załatwieniu posiada inwestor, który w tym postępowaniu administracyjnym wielokrotnie wzywany był do uzupełnień wniosku, w tym także do uzupełnień raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, głównie w związku z zastrzeżeniami regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ostatecznie dokonał wymaganego uzgodnienia przedstawionego przedsięwzięcia. W związku z tym Wójt Gminy Nadarzyn nie był uprawniony do pozostawienia zarzutów "strony społecznej", które przytoczył w swej decyzji, bez ich omówienia i rozważenia. Oceniając postawione zarzuty organ odwoławczy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego czy też utrzymania decyzji I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy w sposób ogólny wskazał okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i została prawidłowo uzasadniona. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia polegało to na braku przedstawienia w wyroku ustaleń i dowodów, które przemawiałyby za za oddaleniem skarg oraz na lakonicznym stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest uzasadnione w niniejszej sprawie. Ponadto stowarzyszenie zarzuciło, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie nie wyjaśniając swojego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Po drugie, art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 136 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, naruszenie tych przepisów polegało na błędnym przyjęciu, że w sprawie istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.
Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju administracyjnych w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 136 k.p.a., a także w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji mógł samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, co nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Po czwarte, art. 141 § 4 zdanie 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się przez Sąd I instancji od dokonania szczegółowej oceny zarzutów przedstawionych przez skarżącego
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku. Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. są przepisami ogólnymi, o charakterze ustrojowym i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej bez powiązania ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, które zostały naruszone w konkretnej sprawie.
Z kolei zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się jednoznacznie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, przy czym należy zaznaczyć, że na obecnym etapie postępowania Sąd I instancji dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji jedynie pod kątem dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie zasadności ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 2 k.p.a. jak i w związku z art. 136 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że w jej uzasadnieniu został jedynie opisany przebieg postępowania, przepisy dotyczące planowanej inwestycji, zarzuty "strony społecznej", które w konkluzji organ zaakceptował uznając tym samym, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji dla inwestora negatywnej.
Oznacza to, że decyzja organu I instancji zawiera podstawowe braki, które trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, biorąc pod uwagę konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miał niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy oznaczałoby zaś naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju administracyjnych w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 136 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Natomiast art. 153 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w wypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, do czego w niniejszej sprawie nie doszło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.