Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia warunków rekultywacji powierzchni ziemi.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 9 lutego 2012 r. skarżący – A. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenu po zlikwidowanej stacji paliw [...], na którym stwierdzono zanieczyszczenie środowiska gruntowo – wodnego substancjami ropopochodnymi. Zakres i sposób rekultywacji przedstawiono w załączonej do wniosku dokumentacji. Określono w niej, że w wyniku rekultywacji grunt, z uwagi na jego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny komunikacyjne (parking), winien uzyskać standard jakości ziemi przewidziany dla grupy gruntów klasy "C" - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359).
Nie podzielając stanowiska wnioskodawcy w tym zakresie i uznając, że zrekultywowany teren z powodu jego położenia w strefie pośredniej ochrony wód, powinien zgodnie z w/w rozporządzeniem spełniać standardy jakości gleby wymagane dla grupy gruntów A, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił uzgodnienia.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 103 ust. 2, art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) określanej dalej jako "ustawa szkodowa", uchylił decyzję organu I instancji i uzgodnił warunki rekultywacji środowiska gruntowego dla terenu wskazanego we wniosku i w sposób określony w załączonym do wniosku projekcie rekultywacji. Organ określił, że rekultywacja środowiska gruntowego odbywać się będzie metodą in - situ polegającą na pompowaniu zanieczyszczonej wody z rekultywowanego terenu przy pomocy otworów technologicznych (eksploatacyjnych), jej oczyszczaniu na powierzchni w przenośnej stacji oczyszczania, następnie odprowadzaniu do gruntu za pomocą wykonanych otworów technologicznych (chłonnych).
Pompowanie wód ma być wspomagane poprzez wprowadzanie do środowiska gruntowego biocenoz bakterii tlenowych specjalizujących się w rozkładzie substancji ropopochodnych przy pomocy otworów technologicznych. Organ ustalił, że w wyniku rekultywacji jakość gleby i ziemi powinna odpowiadać standardom jakościowym przewidzianym dla gruntów grupy C określonych w przywołanym wcześniej rozporządzeniu. Termin zakończenia prac ustalono do dnia 31 grudnia 2014 r., a obowiązek przedstawienia organowi wyników rekultywacji wraz z opisem wykonanych działań określono do dnia 31 stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w art. 35 ustawy szkodowej określono uregulowania obowiązujące dla szkód w środowisku zaistniałych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Przepis ten odsyła do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza, że zastosowanie znajdują art. 102 i nast. tej ustawy. Zgodnie z art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi jest obowiązany do jej rekultywacji. Artykuł 106 ustawy nakazuje zobowiązanemu uzgodnienie warunków rekultywacji z organem ochrony środowiska. Odwołując się do art. 103 ust. 4 zgodnie z którym funkcję pełnioną przez powierzchnię ziemi ocenia się na podstawie jej faktycznego zagospodarowania i wykorzystania gruntu, chyba że inna funkcja wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wskazał powody dla których uznał za wystarczający standard jakości gruntu odpowiadający grupie gruntów klasy C według przywołanego rozporządzenia.
Wobec tego, że zagadnienie to nie stanowi ani przedmiotu sporu, ani nie jest objęte podstawami skargi kasacyjnej zbędne jest wskazywanie szczegółowej argumentacji organu w tej kwestii. Jak wynika z uzasadnienia organ odwoławczy wyraźnie natomiast zastrzegł, że jego decyzja uzgadnia warunki rekultywacji wyłącznie dla środowiska gruntowego bez części odnoszącej się do wód podziemnych. Swoje stanowisko w tym zakresie organ uzasadnił treścią art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej zgodnie z którym do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 32 w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska oraz odwołaniem do definicji powierzchni ziemi zawartej w art. 3 pkt 25 Prawo ochrony środowiska przez którą należy rozumieć naturalne ukształtowanie terenu, glebę, oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą powierzchniową warstwę gleby i podglebie.
Z treści cytowanych przepisów organ wywiódł, że wody, o których mowa w tej definicji dotyczą gleby jako elementu z nią związanego, a nie wód podziemnych, a zatem z uwagi na treść art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej nie jest kompetentny do uzgodnienia rekultywacji wód podziemnych, które stanowią inny element środowiska niż ten o którym mowa w definicji powierzchni ziemi.
We wniesionej skardze, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżący zakwestionował powyższe stanowisko, co do ograniczenia kompetencji organu w sprawie jedynie do rekultywacji środowiska gruntowego. W uzasadnieniu odwołał się do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach sporów kompetencyjnych zaistniałych na tle tego typu spraw pomiędzy regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska a starostami o sygnaturach II OW 51/10 i II OW 31/10 w których wskazano na właściwość tych pierwszych również w zakresie działań rekultywacyjnych zmierzających do przywrócenia do stanu właściwego środowiska wód podziemnych na terenach po zlikwidowanych stacjach paliw.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko skarżącego. Wskazując na cytowane przez organ przepisy tj. art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska i art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej oraz na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanych przez skarżącego postanowieniach stwierdził, że w niniejszej sprawie środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska - powierzchnię ziemi, co oznacza, że w wydanej decyzji organ powinien uzgodnić warunki rekultywacji również dla środowiska wodnego.
W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie z przekazaniem sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Organ zarzucił:
- 1) naruszenie art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie środowisko gruntowo – wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska – powierzchnię ziemi i w związku z tym przyjęcia właściwości organu I instancji do podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych także dla szkód w wodach podziemnych;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia, bowiem skargę należało oddalić.
W uzasadnieniu tak sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżący argumentował, że wody, o których mowa w definicji zawartej w art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska dotyczą gleby jako elementu z nią związanego. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Definicja wód podziemnych zawarta jest w art. 9 ust. 1 pkt 22 tej ustawy i oznacza wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia. Zatem, jak wywiódł organ, wody, o których mowa w definicji powierzchni ziemi nie są wodami podziemnymi zgodnie z przywołanymi przepisami, stąd brak podstaw, aby w rozpatrywanej sprawie przyjmować właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska właściwego zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej jedynie w sprawach szkód dotyczących powierzchni ziemi.
Skarżący wskazał również na definicję szkody w środowisku w powierzchni ziemi zawartą w art. 6 pkt 11 lit. c ustawy szkodowej i stwierdził, że brak podstaw, aby powierzchnię ziemi i wody podziemne traktować jako jeden komponent środowiska. Na uzasadnienie swojego stanowiska odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r. w sprawie o sygnaturze II OW 26/09 w którym wskazano na kompetencję starosty w sprawach zanieczyszczeń wód podziemnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, wywodząc słuszność stanowiska Sądu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zagadnienie prawne jakie wystąpiło w niniejszej sprawie dotyczy właściwości organów w sprawach szkód w środowisku zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Przepis przejściowy tej ustawy art. 35 stanowi: "1. Do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.
2. Do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Z powyższego wynika, że w przypadku szkody w powierzchni ziemi właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a w przypadku innej szkody w środowisku nie dotyczącej powierzchni ziemi – starosta zgodnie z art. 378 ust. 1 w zw. z art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Spór stron dotyczy rozumienia pojęcia "powierzchni ziemi" zawartego w art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, a zdefiniowanego w art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska. Z powyższych przepisów strony wyciągają odmienne wnioski, a organ nawiązując do legalnej definicji wód podziemnych zawartej w art. 9 pkt 22 Prawa wodnego twierdzi, że art. 35 ust. 2 spod jego kompetencji wyłącza uzgodnienie warunków naprawczych w odniesieniu do środowiska wodnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że definicja powierzchni ziemi zawarta w art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska, a zwłaszcza jej związek z innymi uregulowaniami odnoszącymi się do podobnych zagadnień (Prawem wodnym, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawem geologicznych i górniczym, czy kodeksem cywilnym) jest rzeczywiście problematyczna i budzi wątpliwości również wśród przedstawicieli doktryny prawniczej (por. J. Jerzmański, [w:] Prawo ochrony środowiska Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck 2011, str. 99 i Administracja publiczna – człowiek a ochrona środowiska: zagadnienia społeczno – prawne pod red. J. Bucińskiej, Wolters Kluwer 2011, str. 38-39). Także przyjęte w art. 6 pkt 11 lit. b i c ustawy szkodowej rozróżnienie szkody w środowisku na szkodę w powierzchni ziemi i szkodę w wodach mogłoby przemawiać za słusznością stanowiska organu. Poglądu tego nie można jednak zaakceptować.
Po pierwsze, skarżący odwołując się do definicji z art. 9 pkt 22 Prawa wodnego pomija dalszą jej część wskazującą na bezpośredni związek i zależność tych dwóch elementów środowiska tj. gleby i wód podziemnych, a mianowicie że "wodami podziemnymi są również wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem i podglebiem". Po drugie prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko prowadziłoby do konieczności uzyskania przez władającego powierzchnią ziemi dwóch decyzji administracyjnych wydanych na podstawie różnych przepisów przez różne organy nie współdziałające ze sobą przy podejmowaniu własnych rozstrzygnięć. Jeden z nich uzgadniałby warunki rekultywacji gruntu, drugi określał działania naprawcze w stosunku do stanu wód. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie chodzi o jedną szkodę zaistniałą przed 30 kwietnia 2007 r. spowodowaną zanieczyszczeniem gleby substancjami ropopochodnymi, które przeniknęły do środowiska wodnego w glebie i wodach podziemnych.
Źródłem zanieczyszczenia wody jest w tym przypadku zanieczyszczenie gleby, a co więcej bez rekultywacji ziemi nie dojdzie do przywrócenia pożądanego stanu wody. Jest to szczególnie widoczne w rozpatrywanej sprawie, w której organ właściwy w sprawach uzgodnienia warunków rekultywacji powierzchni ziemi dla jej oczyszczenia zatwierdził metodę in – situ polegającą na pompowaniu zanieczyszczonej wody z rekultywowanego terenu przy pomocy otworów eksploatacyjnych, oczyszczaniu jej na powierzchni w przenośnej stacji oczyszczania i ponownym jej wprowadzaniu (już oczyszczonej) do gruntu.
Zatem szkoda ta powinna być traktowana jako jedna szkoda w powierzchni ziemi bez rozróżniania jej na dwie podlegające odmiennym uregulowaniom. Trudno nawet przyjąć, że ta sama metoda mogłaby podlegać ocenie przez dwa organy nie współdziałające ze sobą przy podejmowaniu własnych rozstrzygnięć.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznictwa, które przy wykładni art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej za właściwe uznaje traktowanie środowiska gruntowo – wodnego jako jednego komponentu środowiska, a mianowicie powierzchnię ziemi, nie podzielając odmiennego poglądu wyrażonego w jednym orzeczeniu powołanym w skardze kasacyjnej. Poza wymienionym w skardze i uzasadnieniu Sądu I instancji postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w sprawach II OW 31/10 i II OW 51/10 pogląd o konieczności jednolitego postrzegania szkody w środowisku gruntowo – wodnym i tym samym kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska wyrażony został w postanowieniach tego Sądu z dnia 21 września 2012 r. o sygnaturze II OW 114/12 oraz z dnia 2 lipca 2013 r. o sygnaturze II OW 33/13 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).
W ostatnim ze wskazanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w kontekście zjawiska szkody w powierzchni ziemi wzajemne oddziaływanie dwóch elementów – gleby i wód podziemnych jest nieuniknione, a szkoda powinna być traktowana w sposób jednolity – jako szkoda w powierzchni ziemi, a nie szkoda w wodach i powierzchni ziemi na co wskazywałaby literalna wykładnia przepisów art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Różnicowanie kompetencji organów administracji w zależności od tego, czy szkoda w środowisku dotyczy powierzchni ziemi, czy też innego jego elementu, bez przesądzenia o statusie wód podziemnych w relacji do powierzchni ziemi, jest zatem niedopatrzeniem ustawodawcy, które skutkuje powstawaniem sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji rządowej a samorządowej, a przede wszystkim rodzi trudności w praktyce stosowania przepisów prawa, dotyczących naprawiania szkód w środowisku, zaistniałych przed 30 kwietnia 2007 r." W orzeczeniu tym Sąd wyjaśnił również, że takie stanowisko uzasadnia wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 35 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej. "Przepis art. 35 ust. 1 ustawy należy niewątpliwie interpretować z uwzględnieniem nomy wynikającej z art. 35 ust. 2, który stanowi doprecyzowanie zakresu stosowania przepisów dotychczasowych w odniesieniu do konkretnego rodzaju szkody w środowisku i co za tym idzie właściwości organu.
Nie ulega wątpliwości, że regionalni dyrektorzy ochrony środowiska to organy wyspecjalizowane, powołane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz 1227 ze zm.), których głównym zadaniem ma być usprawnienie procesu zarządzania środowiskiem, a także przejęcie od wojewodów kompetencji między innymi w zakresie szkód w środowisku. Powyższe należy uwzględnić również przy interpretacji zakresu stosowania art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej".
W konsekwencji, prezentując taką wykładnię art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. 183 § 2 i 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.ss.a
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a