Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę Stowarzyszenia A. w W. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie śluzy w Porcie [...] na dz. ew. nr [...] obręb [...] oraz na dz. ew. nr [...], obręb [...] w [...].
Prezydent m.st. Warszawy dokonując klasyfikacji planowanego przedsięwzięcia ustalił, że przedsięwzięcie to zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Decyzją z [...] marca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji wziął pod uwagę uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i uwzględnił w decyzji warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia nałożone przez te organy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło skarżące stowarzyszenie.
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że termin do wniesienia odwołania, w przypadku określonym w art. 44 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), należy liczyć dla organizacji ekologicznej, która nie brała udziału w postępowaniu I instancji, od dnia dokonania ogłoszenia, o którym mowa w art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. W takiej sytuacji, stosownie do art. 49 k.p.a. zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W omawianej sprawie ogłoszenia dokonano 9 kwietnia 2013 r., a więc termin do wniesienia odwołania przez stowarzyszenie został zachowany, ponieważ odwołanie zostało wniesione drogą pocztową 18 kwietnia 2013 r. Natomiast doręczenie decyzji I instancji C. Sp. z o.o., która sprzedała inwestorowi prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] przy ul. [...] nastąpiło w oparciu o informacje zawarte w wypisie z księgi wieczystej dla tej nieruchomości nadesłanym przez inwestora.
Ponadto C. Sp. z o.o. jeszcze 11 kwietnia 2013 r. informowała organ I instancji, że nie wnosi strzeżeń do decyzji. Brak wiedzy organu o zmianie w zakresie stron postępowania nie może, w ocenie organu odwoławczego, stanowić podstawy do uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko dotyczy wyłącznie mniejszej części planowanego przedsięwzięcia, znajdującej się pozornie poza obszarem Natura 2000 i że całość przedsięwzięcia będzie ingerowała w ten obszar. Ponadto organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 66 i 82 ust. 1 środowiskowej.
Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, statuujący prawo organizacji ekologicznej do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie określa w jaki sposób należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Dlatego niezbędnym jest sięgnięcie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przepisów regulujących możliwość odwołania od decyzji przez stronę (art. 129 § 2 k.p.a.), określających rodzaje decyzji i instancyjność postępowania (art. 104 § 2 k.p.a.) oraz określających zasadę trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Z regulacji tych wynika, że prawo do odwołania przysługuje stronie, która je złoży w określonym terminie a skutkiem braku odwołania jest ostateczność decyzji (postanowienia). W ocenie Sądu I instancji, zasady te, wobec braku uregulowania tych kwestii w sposób odmienny w przepisach ustawy środowiskowej, należy stosować również w odniesieniu do organizacji ekologicznych.
Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia odwołania dla organizacji ekologicznej powinien być liczony od dnia kiedy ostatnia ze stron postępowania otrzymała decyzję administracyjną, nie od dnia dokonania ogłoszenia, o którym mowa w art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. Wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg nie z chwilą opublikowania przedmiotowej decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz z chwilą doręczenia tej decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu przed organem I instancji. Publikacja w BIP, dokonana na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej ma wyłącznie charakter informacyjny natomiast nie rodzi żadnych skutków procesowych w sferze praw stron lub innych podmiotów nie biorących udziału w tego rodzaju postępowaniu, w tym nie otwiera terminu do wniesienia odwołania.
Sąd I instancji wskazał, że jeżeli ostatnia ze stron uczestniczących w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, a więc spółka C. – otrzymała decyzję 10 kwietnia 2013 r., to z tym dniem rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Termin ten upływał 24 kwietnia 2013 r. i wiązał również inne osoby, w tym organizację społeczną rozważającą wniesienie odwołania od decyzji na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej. Stowarzyszenie wniosło odwołanie 18 kwietnia (data stempla pocztowego na kopercie), a zatem z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.
W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest przy tym okoliczność dotycząca pominięcia przez organ I instancji kwestii zbycia przez C. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] przy ul. [...] na rzecz inwestora. Doręczenie decyzji organu I instancji dla C. nastąpiło w oparciu o wypis z księgi wieczystej dla tej nieruchomości nadesłany przez samego inwestora, w którym jako właściciela wskazano tę spółkę. Jednocześnie z wypisu z rejestru gruntów wynikało, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest C. W ocenie Sądu I instancji, organ miał prawo dokonać ustaleń w zakresie stron niniejszego postępowania (właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów) w oparciu o dane ujawnione zarówno w ewidencji gruntów i budynków jak i w księdze wieczystej. Dokonanie na tej podstawie doręczenia dla Spółki C. było więc uprawnione.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżące stowarzyszenie zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzucało, że ocena oddziaływania na środowisko została przeprowadzona wyłącznie dla mniejszej części planowanego przedsięwzięcia, znajdującej się pozornie poza obszarem Natura 2000. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z informacją zawarta we wniosku inwestora oraz wynikającą z Karty informacyjnej przedsięwzięcia, przedsięwzięcie dotyczy budowy śluzy w Porcie [...] na [...] w Dzielnicy [...]. Ocenie oddziaływania na środowisko zostało poddane całe wskazane we wniosku przedsięwzięcie. Potwierdza to treść raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania, oraz opinie wydane przez organy uzgadniające.
Sąd I instancji wskazał, że powołana przez skarżące stowarzyszenie decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2012 r. odnosi się do innego przedsięwzięcia, tj. budowy bramy przeciwpowodziowej w Porcie [...] w Dzielnicy [...]. Przedsięwzięcie to było oceniane w odrębnym postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji, a zatem nie mogło być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego stowarzyszenia, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływało na obszar Natura 2000. Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także opinii i uzgodnień dla przedmiotowego przedsięwzięcia wykazały, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości poza granicami obszarów podlegających ochronie przyrody. Najbliższy obszar Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 to Dolina Środkowej Wisły, którego granice znajdują się w odległości ok. 60 m w kierunku zachodnim od terenu planowanej inwestycji.
W ocenie Sądu I instancji, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera wszystkie obowiązkowe elementy, o których stanowi art. 80 i art. 82 ustawy środowiskowej. Wydanie tej decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, która to ocena odnosiła się do całego przedsięwzięcia. Treść decyzji organu I instancji uwzględnia w pełnym zakresie wskazania i wytyczne zawarte w postanowieniach i opiniach organów uzgadniających. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania wynikających zarówno z k.p.a., jak i ustawy środowiskowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.
W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 129 § 2 i § 3, art. 49 k.p.a. oraz art. 85 ust. 3 i art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 127 § 2 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, organ w wyniku nieprawidłowego obliczenia terminu do wniesienia odwołania stwierdził niedopuszczalność tego odwołania.
Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a., oraz art. 63 ust. 1 pkt 1b, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez wadliwą kontrolę decyzji organu, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na pominięciu przy ocenie zgromadzonego materiału istotnych dowodów.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniosło także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że niezasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 i § 3 k.p.a. i art. 49 k.p.a., a także z art. 85 ust. 3 i art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu stowarzyszenie wniosło odwołanie w ustawowym terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 42 k.p.a., co stwierdził prawidłowo organ odwoławczy jak i Sąd I instancji. Ponadto należy jednak podzielić pogląd Sądu I instancji, że w świetle art. 44 ust. 2 także w związku z art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania w terminie, który powinien być liczony od dnia kiedy ostatnia ze stron postępowania otrzymała decyzję administracyjną, a nie od dnia dokonania zawiadomienia, o którym stanowi przepis art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej.
Zawiadomienie powyższe nie jest bowiem równoznaczne i nie wywołuje skutków prawnych przewidzianych dla doręczenia decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2015 r. II OSK 2036/13). Dlatego też jeżeli w tej sprawie ostatnia ze stron uczestniczących w tym postępowaniu, tj. Spółka C. – otrzymała decyzję 10 kwietnia 2013 r. to także od tego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienie odwołania od tej decyzji. Oznacza to, że termin ten upływał 24 kwietnia 2013 r. i wiązał również inne podmioty, w tym również organizację społeczną, jeżeli rozważała wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej. Stąd jeżeli Stowarzyszenie wniosło odwołanie dnia 18 kwietnia (data stempla pocztowego na kopercie), to nie budzi wątpliwości, że zachowany został ustawowy termin do jego wniesienia.
Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Z ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie jednoznacznie bowiem wynika zakres przedmiotowy tego przedsięwzięcia poddanego ocenie oddziaływania na środowisko. Zarówno bowiem z wniosku inwestora jak i z karty informacyjnej danego przedsięwzięcia wynika, że jej zakres obejmuje tylko budowę śluzy w Porcie [...] na działce ew. nr [...]. Dlatego też ocenie oddziaływania na środowisko zostało poddane tylko zawarte we wniosku to przedsięwzięcie, co wynika także z raportu o jego oddziaływaniu na środowisko oraz opinii wydanych przez właściwe organy uzasadniające jego realizację.
Należy także podkreślić, że decyzja wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2012 r. dotyczy innego przedsięwzięcia, tj. budowy bramy przeciwpowodziowej w Porcie [...] w Dzielnicy [...]. Ponadto powyższe przedsięwzięcie było już oceniane w odrębnym postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia czyli nie może być powtórnie oceniane w niniejszym postępowaniu.
Dlatego też, biorąc pod uwagę prawidłową kontrolę przez Sąd I instancji stanu faktycznego w tej sprawie, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – lecz zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a., biorąc także pod uwagę lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego w zakresie oddziaływania tego przedsięwzięcia na przedmiotowy obszar Natura 2000. Oznacza to, że w tym stanie faktycznym i prawnym brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zakresie braku oceny powiązań z innymi przedsięwzięciami, a w szczególności w aspekcie ich kumulacji. Dotyczy to również braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., ponieważ przedmiotowy raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko zawiera wymaganą przez ten przepis charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.