Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Andrespol nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia [...] września 2010 r. U. D., właścicielka działki nr [...] położonej w B. P. przy ul. [...] zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego o nałożenie na M. P., właściciela działki nr [...] obowiązku wykonania prac mających na celu zaprzestanie zalewania jej nieruchomości. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że przed trzema laty M. P. nawiózł na swoją działkę dużą ilość ziemi, którą obsypano trzy brzegi stawu, znajdującego się na jego działce. Czwarty brzeg nie został podwyższony, co powoduje, że woda spływa na działkę sąsiednią będącą jej własnością. Podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości PINB stwierdził, że istnieje prawdopodobieństwo zalewania po obfitych opadach nieogrodzonej części działki U. D. w obrębie stawu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego przekazał wniosek strony według właściwości do Wójta Gminy Andrespol.
W dniu [...] lutego 2011 r. na nieruchomościach nr [...] i [...] w B.P. zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których ustalono, że działki posiadają naturalne spadki od strony wyżej położonych frontowych terenów przy ul. [...], gdzie posadowione są budynki mieszkalne w kierunku południowym na ich zaplecza. Na zapleczu działki M.P. znajduje się staw o wymiarach 15mx15m, którego lewy brzeg przylega bezpośrednio do granicy działki U. D. W wyniku nawiezienia ziemi teren zaplecza działki nr [...], w tym teren wokół stawu uległ podniesieniu o ok. 50-60cm w stosunku do poziomu działki nr [...], jak również podniesienie i uregulowanie brzegów wokół stawu, z wyłączeniem brzegu przylegającego do granicy działki. W dniu oględzin stwierdzono widoczne od strony lewego brzegu zamarznięte ślady przelewów wody na działkę nr [...], tworzące na jej zapleczu powierzchniowe rozlewiska zamarzniętej wody i miejsca jej stagnacji.
We wnioskach końcowych w protokole z oględzin stwierdzono, że podniesienie brzegów z trzech stron chroni działkę M.P. przed wylaniem wody, a brak lewej skarpy powoduje odpływ wody wyłącznie w kierunku działki nr [...].
W dniu [...] marca 2011 r. M. P. wniósł uwagi do protokołu z oględzin i stwierdził, że ziemia na działce nr [...] nie została nawieziona, lecz rozkopana w związku z robotami budowlanymi i kopaniem rowów pod drenaż opaskowy domu. Jeden rów wzdłuż granicy z działką nr [...] został zakopany, natomiast drugi rów od strony granicy z drugim sąsiadem jest jeszcze odkryty. M. P. stwierdził, że zaplecze działki nie zostało podwyższone, działka posiada taki poziom od chwili jej nabycia przed 8 laty, również skarpy stawu nie zostały podwyższone, a czwarta skarpa nigdy nie istniała.
Dnia [...] kwietnia 2011 r. na wniosek M. P. zostały ponownie przeprowadzone oględziny nieruchomości. W toku oględzin stwierdzono ślady po prowadzonych robotach ziemnych. Wskazano, że wzruszona ziemia na wysokości nieogrodzonej części działki tworzy widoczną skarpę ziemną podnoszącą teren działki M.P. o ok. 50-60cm. Na skarpie brak widocznych śladów spływu wód z działki nr [...] na działkę nr [...]. M.P. wyjaśnił, że przy granicy działki U.D. na szerokości 5 m prowadzone były roboty ziemne związane z zakopaniem drenażu rozsączającego od zbiornika na ścieki w kierunku stawu. Na wysokości nieogrodzonej działki U. D. w wyniku powyższych robót ziemnych działka została wyrównana ziemią wymieszaną z tłuczniem do poziomu brzegu stawu bez ingerencji w jego wysokość. Pozostawione niewielkie nierówności mają zostać zniwelowane. Właściciel działki nr [...] oświadczył, że istniejący staw jest stawem naturalnym i od czasu nabycia działki nie były prowadzone roboty związane z jego regulacją.
Od strony działki U. D. skarpa nigdy nie istniała, a brzeg stawu wraz z powierzchnią wody kończy się na granicy działek. Na przeciwległej stronie także nigdy nie było skarpy brzegowej. Brzeg stawu utrzymuje poziom terenu działki nr [...], po którym wydeptane jest przejście na część działki ze stawem. Ponadto organ ustalił, że zaplecza spornych działek znajdują się w naturalnym obniżeniu terenowym, od strony zachodniej na sąsiedniej działce widoczny jest w terenie ślad naturalnego rowu odwadniającego, na trasie którego znajduje się niewielkie oczko wodne, rów ten widoczny jest także na kolejnej działce nr [...]. Gromadzące się w stawie wody powierzchniowe i opadowe wypływają na działkę U. D. przez narożnik lewego brzegu. Działka ta pozostaje w części terenem podmokłym, a w części zalanym wodą wypływającą ze stawu, a rozlewiska wodne widoczne są także na zapleczu innych działek, o czym świadczy istnienie wodolubnego drzewostanu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy Andrespol, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. Prawo wodne, odmówił uwzględnienia wniosku U. D. o przywrócenie stanu wody na działce nr [...] w B. P. U. D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
W dniu [...] września 2011 r. członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi dokonali oględzin spornych nieruchomości w obecności M.P. i U.D. M.P. oświadczył, że nie wykopał stawu i nie podwyższał terenu wokół stawu. Rosnące wokół stawu drzewa mają ok. 30 lat, podczas gdy on jest właścicielem działki od lat 10. U.D. oświadczyła, że 4 lata temu na działce został nawieziony gruz z rozbiórki torów kolejowych, natomiast M. P. oświadczył, że nie dokonał nawiezienia ziemi na działce. Wyjaśnił również, że w okresie wcześniejszym od stawu po stronie południowo – wschodniej był rów odprowadzający wodę ze stawu w kierunku rzeki [...], na odkopanie którego p. D. nie wyraziła zgody. U.D. stwierdziła, że nie pamięta istnienia rowu, jednak faktu tego nie negowała. Strony porozumiały się w sprawie odkopania rowu.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dla rozstrzygnięcia wymagane jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy właściciel dokonał zmian ukształtowania terenu na gruncie i czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, a następnie, czy szkodzą one gruntom sąsiednim. Ustalenia poczynione przed organem I instancji wykazały, że teren, na którym położone są działki charakteryzuje się spadkami w kierunku od ul. [...] do ul. [...].
Co oznacza, że spływ wód powierzchniowych następuje na niżej położone tereny na zaplecze działek zgodnie z ukształtowaniem terenu i spadkami terenu w kierunku od ul. [...] do ul. [...]. Wody powierzchniowe, które są stawem przepływowym, również spływają zgodnie z ukształtowaniem terenu na niżej położone tereny, na zapleczu działki U. D., a dalej na następne działki. Organ II instancji zwrócił uwagę, że na nieruchomościach były przeprowadzane trzykrotnie oględziny, a analiza akt wskazuje, że M.P. nie dokonał zmiany stanu wód ani kierunku odpływu wody opadowej na gruncie.
Ponadto organ podkreślił, że na tle sprawy istotne znaczenie ma wyrażona do protokołu zgoda stron na odkopanie rowu, którego trasa prowadzi przez zaplecze działki U. D. i kolejne działki, gdyż pozwoli to na utrzymanie charakteru stawu przepływowego istniejącego na jego działce, a udrożnienie rowu umożliwi spływ wód. Oględziny przeprowadzone przez SKO nie potwierdziły także okoliczności nawiezienia ziemi i podniesienia brzegów stawu.
U. D. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę wskazał, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły, czy M. P. dokonał zmiany stosunków wodnych na własnym gruncie, a w konsekwencji, czy zmiany te miały negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią. W konsekwencji organy nie dysponowały materiałem dowodowym, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. Stwierdzone w tym zakresie uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy, które musiały doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ustalą, czy na działce nr [...] były podejmowane działania, które doprowadziły do zmian na gruncie, które z kolei spowodowały zmiany stanu wody na tymże gruncie w taki sposób, że nastąpiło to ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Jeżeli z uwagi na specyfikę naturalnego ukształtowania terenu samodzielne poczynienie niebudzących wątpliwości ustaleń przez organy administracji okaże się niewystarczające, organy te rozważą potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wobec powyższego Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – p.p.s.a.) Sąd uwzględnił skargę.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu faktycznego i prawnego oraz naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt art. 4 ust. 1e ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 roku Nr 193, poz. 1287 z póź. zmianami) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem normy te, jak i pozostałe zawarte tej ustawie nie przewidują terminu ważności złożonych do ośrodków dokumentacji geodezyjni kartograficznych;
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 11 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem:
- - podjęto działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- - wyjaśniono stronie zasadność przesłanek, które stały u podstawy podjętego rozstrzygnięcia,
- - w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy,
- - zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu,
- - dokonano w sposób prawidłowy oceny całokształt materiału dowodowego i złożonych dowodów.
- - uzasadnienie decyzji zaskarżonej odnosi się zarówno do stanu faktycznego, jak i prawnego, zaś Sąd I instancji nie wykazał, że uchybienia te miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia,
- b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 1it. c, art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, brak pełnych wskazań co do dalszego postępowania, szablonowość uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia,
- c) art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie, bowiem nie było przeszkód do dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu na okoliczność "ważności" mapy, a nadto że bezspornym jest, iż prawa fizyki są niezmienne i ukształtowanie terenu determinuje kierunek spływu wody,
- d) art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania,
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozważania należy poprzedzić przypomnieniem że wnioskodawczyni we wniosku z dnia [...] września 2010r. żądała nałożenia obowiązku na sąsiada wykonania prac mających na celu zaprzestanie zalewania jej nieruchomości. Przy czym twierdziła, że sąsiad nawiózł trzy lata wcześniej dużą ilość ziemi, którą obsypał brzegi stawu od strony jego działki. Zatem podstawą materialnoprawną nałożenia takiego obowiązku może być przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust 3 ustawy Prawo wodne. Wobec tego organy administracji stosownie do art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a. powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia czy na skutek działań właściciela stawu doszło do zmiany stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich i na jego podstawie wydać rozstrzygnięcie przedstawiając powody swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, którego elementy określone są w art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie wywiązały się należycie z powyższych obowiązków.
Organy administracji przeprowadziły trzy oględziny które jednak niewiele wniosły do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w większości ujawniły jedynie sprzeczne stanowiska stron wyrażane w ich oświadczeniach. Zatem organy administracji w swoich orzeczeniach zasadniczo skoncentrowały się na naturalnym ukształtowaniu terenów spornych działek. Opierając się głównie na analizie graficznej stanu wód powierzchniowych sporządzonej przez pracownika organu, stwierdzono że zalewanie działki wnioskodawczyni jest wynikiem naturalnego ukształtowania terenu. Jednak jak to słusznie zauważył Sąd Wojewódzki organy administracji zdaje się zapomniały, że wniosek U.D. zobowiązywał je do jednoznacznego ustalenia czy jej sąsiad nawiózł ziemi i tłucznia oraz podwyższył nimi brzegi stawu od strony jego gruntów. Jeżeli tak było, to z natury rzeczy wzrost poziomu wód w stawie może powodować rozlewanie się ich jedynie na nieruchomość skarżącej.
W protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2011r. stwierdzono że teren działki został wyrównany ziemią wymieszaną z tłuczniem. O nawiezieniu tłucznia informowała we wniosku skarżąca. Co może wskazywać na potwierdzenie jej zarzutów. Oparcie swojego rozstrzygnięcia głównie na sporządzonej analizie graficznej, ze względu na treść wniosku było, jak zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, niewystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Aby ustalić czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich należało przede wszystkim ustalić stan tych gruntów sprzed 2007r. i ich stan na dzień wydania rozstrzygnięcia. Organy tego nie uczyniły. Oparcie się na mapie bez wskazania na jaki dzień była aktualizowana jest niewystarczające.
Ponadto należy tu wskazać, że warstwice na przedmiotowej mapie mogą nie uchwycić niewielkiego podniesienia terenu przez właściciela stawu, które może jednak mieć wpływ na stosunki wodne na działkach sąsiednich. Zaznaczyć jednak trzeba, że nawet gdyby ustalono, że doszło do podwyższenia terenu przy stawie to w okolicznościach niniejszej, nie musiało to doprowadzić do zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, ponieważ zalewanie terenu skarżącej może być wynikiem naturalnego ukształtowania terenu. Dokonanie oceny tego co jest przyczyną zalewania gruntów skarżącej należy do organów administracji. Jednak jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji może być to niemożliwe bez opinii biegłego specjalność którego stosownie do okoliczności określi organ administracji.
Z powyższego wynika, że uwzględnienie jedynie prawa fizyki, iż ukształtowanie terenu determinuje kierunek spływu wody jako faktu powszechnie znanego (art. 106 § 4 p.p.s.a) jest zdecydowanie niewystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Także działanie Sądu pierwszej instancji z urzędu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i ustalanie na jaki dzień była aktualna mapa będąca podstawą sporządzonej analizy graficznej nie wyjaśniłoby wszystkich istotnych wątpliwości koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia o wniosku U. D.. Jedynie zbędnie przedłużyłoby postępowanie sądowe a nie miałoby wpływu na wynik sprawy sądowej.
Stosownie do treści art. 141 § 3 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać, co należy podkreślić, zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Zarzut niepełnego przedstawienia stanu faktycznego, braku pełnych wskazań, szablonowości uzasadnienia, jest jak się wydaje, wynikiem subiektywnych odczuć autora skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te elementy uzasadnienia zostały bowiem w nim zamieszczone w stopniu wystarczającym do zrozumienia stanowiska Sądu przez strony i ewentualnego skorzystania przez nie z przysługujących im środków odwoławczych i do właściwej oceny wniesionej skargi kasacyjnej przez Sąd drugiej instancji. Także wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w wystarczającym stopniu nakreślają dalszy tok postępowania administracyjnego, bowiem dalej idące wskazania ograniczałyby przysługującą organom administracji swobodę działania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jego lakoniczne uzasadnienie jest nie do końca zrozumiałe. Stosownie do treści tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji którą to dodatkowo uchylił Sąd w zaskarżonym wyroku, jest aktem wydanym w granicach kontrolowanej sprawy. Zatem Sąd pierwszej instancji był uprawniony do jej uchylenia, uznając że spowoduje to wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na to, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku również ta decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sądowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie dowolnej oceny która nie przystaje do stanu faktycznego i prawnego. Jak wykazano powyżej ocena stanu faktycznego ustalonego przez organy jaki i stanu prawnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Zatem należy uznać, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana przez ten Sąd odpowiada wymogom art. 1 § 1 powołanej ustawy.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt. 6 i art. 4 ust. 1 e Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez ich rażąco błędną wykładnię, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji tych przepisów nie stosował dlatego nie dokonywał ich wykładni. Dlatego już choćby z tego względu zarzut ten nie jest zasadny. Ponadto Sąd ten nie podważał ważności mapy ale wskazał na brak określenia jej aktualności (zresztą słusznie), jak wynika ze skargi kasacyjnej przyznaje to również SKO w Łodzi, co było mankamentem analizy graficznej na której oparto rozstrzygnięcie.
Z uwagi na powyżej przedstawione naruszenia przepisów organów administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, zatem nie można zarzucić temu Sądowi naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a który stanowił podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.