Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1434/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2406/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. Sp. z. o. o. z siedzibą we L. (U.) uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2012 r. nr [...], (właściwa data [...] lipca 2012 r.) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekającą o nałożeniu na przewoźnika - W. z siedzibą we L. - kary administracyjnej w wysokości [...] euro, co w przeliczeniu na złote według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary wynosi [...] PLN. Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozstrzygnięto także o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2011r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Korczowej wystąpił do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o wymierzenie kary administracyjnej przewoźnikowi - W. z siedzibą we L. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu [...] lipca 2011r. przywieziono w międzynarodowym transporcie drogowym autokarem P. (C.) - C. (U.) na terytorium RP czterech obywateli U., którzy nie posiadali wymaganego zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Na tej podstawie Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., na podstawie art. 138 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, orzekł o nałożeniu na W. z siedzibą we L. kary administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika W. z siedzibą we L. decyzją z dnia [...] września 2012 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli granicznej w dniu [...] lipca 2011 r. funkcjonariusze Straży Granicznej stwierdzili, że cztery osoby podróżujące autokarem przewoźnika posiadały wizy ważne od dnia [...] lipca 2011 r.

Podkreślono, że przewoźnik L. zgodnie z uwierzytelnioną kopią wypisu nr [...] z zezwolenia Nr [...] wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego Infrastruktury ma prawo wykonywania regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym w ramach ruchu tranzytowego na terytorium RP przy tzw. "zamkniętych drzwiach" w relacji P.- C. Zgodnie z obowiązującymi przepisami przewoźnik ma obowiązek dokonania weryfikacji czy przewożeni za jego pośrednictwem pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium RP. W tym celu przewoźnik ma obowiązek przeszkolenia pracowników i niestaranność w tym względzie nie może stanowić usprawiedliwienia jego zaniechań. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że załoga autokaru nie dołożyła należytej staranności w celu upewnienia się czy każdy z cudzoziemców zamierzających wjechać na terytorium RP posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy oraz ważną wymaganą wizę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona: P. z siedzibą we L. Zarzucono, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieważna. Przywołano okoliczność, iż w dniu wszczęcia postępowania, jak również w chwili wydania decyzji podmiot taki jak W. z siedzibą we L. (U.), do którego została skierowana zaskarżona decyzja, nie istniał. W dniu [...] lipca 2010 r. doszło do likwidacji spółki W. (otwarta spółka akcyjna). Zatem już w momencie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie istniał podmiot wskazany przez wnioskodawcę. Decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był stroną, a postępowanie toczyło się przeciwko podmiotowi działającemu w formie spółki akcyjnej, który obecnie nie istnieje.

Wskazano na brak zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie art. 138 § 2 K.p.a, pomimo, że spełnione były przesłanki do ich zastosowania, bowiem w sytuacji braku strony postępowania, w ocenie skarżącego toczące się postępowanie należało uznać w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się uchybienia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie Sąd podzielił jeden z zarzutów skargi, przy czym zaznaczył, że upatruje w tym naruszeniu odmiennych skutków procesowych, niż oczekiwał tego skarżący.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przedwczesne byłoby rozstrzyganie o nieważności zaskarżonej decyzji bowiem kwestia prawidłowego określenia strony postępowania powinna zostać ustalona w toku postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu sądowym ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć to miało decyzji administracyjnej jako takiej, zarówno o treści pożądanej przez skarżącego, jak i takiej która byłaby dla niego niekorzystna. Sąd wskazał, że konieczne jest ustalenie, czy strona skarżąca, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pozostaje następcą prawnym spółki akcyjnej o tej samej nazwie.

Sąd zauważył, że decyzje wydane w niniejszej sprawie nakładają obowiązek uiszczenia konkretnej sumy pieniężnej na W., czyli spółkę akcyjną. Tymczasem skargę złożyła spółka o tej samej nazwie, ale innej formie prawnej tj. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Sąd podkreślił, że spółka akcyjna i spółka z ograniczoną odpowiedzialnością są to dwie różne formy prawne prowadzenia działalności gospodarczej. Każda z nich posiada osobowość prawną i podlega odrębnym regulacjom prawnym. Sąd uznał, ze skoro spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zwalcza rozstrzygnięcie dotyczące podmiotu istniejącego w innej formie prawnej konieczne jest ustalenie czy posiada w tym interes prawny. Dotyczy to zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowego.

W oparciu o powyższe Sąd zauważył, że skargę złożyło P. z siedzibą we L., ale bez sprecyzowania formy prawnej. Skargę sporządził profesjonalny pełnomocnik i dopiero z załączonego do skargi pełnomocnictwa, a konkretnie pieczątki mocodawcy wynikało, że skarżącym jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W takiej sytuacji procesowej Sąd uznał, że przedwczesne byłoby odrzucenie skargi spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z powodu jej niedopuszczalności. Sąd uznał, że aby wykazać powiązania obydwu podmiotów i ewentualne następstwo prawne skarżącego - jeżeli takowe istnieje - konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Stąd też skarga spółki z ograniczoną odpowiedzialnością została rozpatrzona, nie zaś odrzucona (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.)).

Sąd odnosząc się do wykazania interesu prawnego statuującego możliwość występowania w sprawie jako strona (art. 28 K.p.a.) zauważył, że obowiązek zapłaty kary administracyjnej nałożony na podmiot w niniejszej sprawie wynika z normy prawa materialnego zawartej w art. 135 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2011r, Nr 264, poz. 1573 ze zm.), a sankcja za niezastosowanie się do powyższego obowiązku znajduje swoje źródło normatywne w art. 138 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd I instancji podkreślił, że w oparciu o wskazane przepisy na spółkę akcyjną został nałożony obowiązek uiszczenia kwoty pieniężnej tytułem kary administracyjnej. Przepis stanowi, że karę nakłada się na przewoźnika w razie spełnienia się konkretnych okoliczności, nie mniej jednak jest to podmiot, który wykonuje dany przewóz, naruszając tym samym przepisy prawa. Pozostaje zatem do wyjaśnienia jaki podmiot wykonywał w dniu [...] lipca 2011r. przewóz w międzynarodowym transporcie drogowym autokarem C. (U.) - P. (C.) skoro - jak twierdzi skarżący - w dniu [...] lipca 2010 r. doszło do likwidacji spółki W. (otwarta spółka akcyjna). Tym samym w dniu dokonywania przewozu spółka akcyjna nie istniała jako osoba prawna oraz podmiot praw i obowiązków.

Sąd zauważył, że wyjaśnienie powyższego ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem jedynie ten podmiot tj. wykonujący przewóz, czyli istniejący mógł uchybić obowiązkom, które to uchybienie skutkować może nałożeniem kary administracyjnej. Z akt wynikało, że przewoźnik przy dokonywaniu transportu posługiwał się uprawnieniem wynikającym z zezwolenia Nr [...] wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego Infrastruktury na spółkę akcyjną W., która jako osoba prawna w dacie przewozu nie istniała. Jeżeli podmiot dokonujący przewozu posługiwał się tym dokumentem, w ocenie Sądu, mogło to dowodzić, że pozostaje następcą prawnym zlikwidowanej spółki akcyjnej i wszedł w ogół praw i obowiązków przysługujących zlikwidowanej spółce.

Zatem według Sądu I instancji konieczne było bezsporne potwierdzenie, że tym podmiotem dokonującym transportu był skarżący jako spółka z ograniczona odpowiedzialnością. W takim wypadku stroną postępowania oraz adresatem decyzji administracyjnej powinna być skarżąca spółka z ograniczona odpowiedzialnością.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie należało umarzać postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, gdyż - o ile potwierdzi to postępowanie administracyjne - podmiot wykonujący przewóz, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nadal istnieje jako osoba prawna. Gdyby uległa ona obecnie likwidacji wówczas zaistniałyby podstawy do umorzenia takiego postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że zajęcie stanowiska w kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne, bowiem w pierwszej kolejności organ ma obowiązek prawidłowo ustalić strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. A. P., domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi spółki P. Sp. z o.o., ul. P. [...],[...] L, U. albowiem nie miała ona interesu prawnego we wniesieniu skargi. Alternatywnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez naruszenie:

1. 1. art. 50 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi podmiotu P. ul. P. [...],[...] L. U. działającego w przewidzianej w prawie ukraińskim formie prawnej spółki z ograniczona odpowiedzialnością (ukraiński skrót dla tej formy prawnej - TzOV), bez dokonania weryfikacji czy podmiot ten posiada interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011r. orzekającą o nałożeniu kary administracyjnej w wysokości [...] euro, na przewoźnika działającego pod firmą W. L. P. [...], U. w przewidzianej w prawie ukraińskim formie prawnej spółki akcyjnej,
2. 2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. 50 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku rozpoznania co do istoty podlegającej odrzuceniu skargi podmiotu, który w sposób oczywisty nie miał interesu prawnego we wniesieniu tej skargi, do czego doszło skutkiem pominięcia znajdujących się w aktach administracyjnych oraz aktach postępowania sądowego dokumentów wskazujących jednoznacznie na brak interesu strony skarżącej,

W razie uznania przez NSA, iż skarga, mimo braku interesu prawnego skarżącego, powinna podlegać oddaleniu, a nie odrzuceniu, w ramach tych samych podstaw skargi kasacyjnej, zarzucono wyrokowi naruszenie:

1. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku rozpoznania co do istoty skargi podmiotu, który nie miał interesu prawnego we wniesieniu tej skargi, do czego doszło skutkiem pominięcia znajdujących się w aktach administracyjnych oraz w aktach postępowania sądowego dokumentów wskazujących jednoznacznie na brak interesu strony skarżącej, pomimo, iż w takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji;
2. 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na niemal całkowitym pominięciu w uzasadnieniu wyroku stanowiska Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyrażonego w odpowiedzi na skargę i poprzestaniu na stwierdzeniu, że organ wniósł o oddalenie skargi i zajął stanowisko jak dotychczas, podczas gdy organ w odpowiedzi na skargę obszernie wyjaśnił, że podmiot wnoszący skargę nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., wnosząc jednocześnie w tym piśmie procesowym w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a w dalszej kolejności o jej oddalenie, na wypadek nie uznania, że brak interesu prawnego we wniesieniu skargi powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ po zreferowaniu przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przywołując treść i poglądy doktryny co do wykładni art. 50 § 1 P.p.s.a stwierdził, że w sprawie objętej zaskarżeniem niewątpliwie Sąd I instancji zaniechał zbadania, czy wnoszący skargę podmiot ma interes prawny w jej wniesieniu. Podniesiono, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazywał w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu już nieistniejącego w dacie jej wydania, a mianowicie przewoźnika działającego pod firmą W.z siedzibą we L.(w formie prawnej stanowiącej w prawie ukraińskim odpowiednik spółki akcyjnej; W.- to skrót oznaczający w języku ukraińskim otwartą spółkę akcyjną). Skarga wniesiona została zaś w imieniu podmiotu istniejącego, tj..z siedzibą we L.(w formie prawnej stanowiącej w prawie ukraińskim odpowiednik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, [...] - to skrót oznaczający w języku u. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością).

Zaznaczył, że o ile WSA w Warszawie prawidłowo wskazał, że konieczne było ustalenie, czy skarżąca spółka T. z siedzibą we L. ma interes prawny w złożeniu skargi na decyzję dotyczącą W. - otwartej spółki akcyjnej, to za nieprawidłowe należy uznać niedokonanie takich ustaleń przez ten Sąd. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd właściwie uchylił się od jednoznacznego zajęcia stanowiska w tej kwestii i rozpoznał skargę co do istoty. Sąd I instancji uznał bowiem, że odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej byłoby "przedwczesne", skutkiem czego Sąd nie zdecydował się na zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywnioskować, że to w postępowaniu administracyjnym powinna nastąpić weryfikacja powiązań pomiędzy oboma podmiotami.

Organ zaznaczył, że w ocenie WSA w Warszawie ustalenie interesu prawnego we wniesieniu skargi jest domeną postępowania administracyjnego. Oczywiście w toku postępowania administracyjnego mając na uwadze treść art. 28 K.p.a. organ administracji powinien na każdym etapie postępowania wnikliwie badać kwestię interesu prawnego osób, które biorą lub powinny brać udział w postępowaniu. Z powyższego nie można jednak wysnuć wniosku, że sąd administracyjny zwolniony jest z dokonania samodzielnych ustaleń, czy wnoszący skargę, jest do tego legitymowany na mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. Takie rozumowanie nie jest dopuszczalne, albowiem to nie, organ administracji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ocenia istnienie tego interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. to odrębna kategoria pojęciowa od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Organ mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku, iż przedwczesne byłoby odrzucenie skargi spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z powodu jej niedopuszczalności, podniósł, że takie rozumowanie Sądu wydaje się niedopuszczalne w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. Organ argumentował, że przyjęcie ww. stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za prawidłowe stanowi w istocie odwrócenie prawidłowego przebiegu badania wniesionej skargi, w którym to na początku winno ocenić się dopuszczalność jej wniesienia, a potem - po pozytywnej weryfikacji tego wymogu - rozpoznać ją merytorycznie. Logiczną konsekwencją przyjętego przez Sąd I instancji rozumowania jest błędny wniosek, że weryfikacja dopuszczalności skargi w tym przypadku winna nastąpić po jej merytorycznym rozpoznaniu. Innymi słowy z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że uchylenie decyzji nastąpiło w związku z wadliwością, która ma zdaniem Sądu I instancji uniemożliwiać ocenę dopuszczalności skargi.

Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia można wywieść wniosek, że Sąd I instancji uznał, że posiada kompetencję do tego, ażeby uchylić zaskarżoną decyzję (a zatem dokonać wcześniej oceny jej zgodności z prawem), zanim zostanie w sposób kategoryczny stwierdzona dopuszczalność wniesienia skargi. W wyniku uchylenia decyzji powinno dojść do usunięcia stwierdzonych uchybień, co jak należy sądzić ma w ocenie Sądu doprowadzić do stanu, w którym będzie możliwa ocena dopuszczalności skargi.

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien dokonać jednoznacznej oceny, czy skarżąca jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. Uchylenie się przez Sąd od dokonania takiej oceny i następnie rozpoznanie skargi co do istoty stanowi w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców istotne naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zdaniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ustalając zakres umocowania pełnomocnika strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzyskał protokół (k [...] akt sądowych), jak również wyciąg ze statutu T. (k [...], akt sądowych), z którego postanowień ogólnych wynikało, że podmiot ten powstał [...].07.2010 r. w wyniku przekształcenia i likwidacji W. Nie tylko więc pieczątka mocodawcy wskazywała kogo w rzeczywistości reprezentuje działający w sprawie pełnomocnik. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że akta sprawy nie pozwalały na wyjaśnienie kwestii strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Organ dowodził, że od samego początku postępowanie o nałożenie kary administracyjnej było prowadzone wobec nieistniejącego podmiotu, a wydana w konsekwencji tego postępowania decyzja ostateczna nie wywołuje skutków prawnych wobec podmiotu istniejącego, a mianowicie L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we L., ul. P. [...], L., U.. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest to, że podmiot w imieniu którego została wniesiona skarga - a mianowicie P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - nie ma, w ocenie skarżącego kasacyjnie, interesu prawnego w tym, aby zaskarżyć decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako że decyzja ta nie nakłada na Skarżącego żadnych obowiązków i nie ingeruje w sferę jego praw.

Organ za niezrozumiałe uznał rozważania Sądu w kwestii następstwa prawnego i konieczności jego zbadania. Decyzja skierowana została do podmiotu nieistniejącego. Do powyższego uchybienia doszło w wyniku przeprowadzenia postępowania, w którym tylko ten właśnie nieistniejący podmiot uznano za stronę. Nie ma zatem wątpliwości, że decyzja ta nie czyni żadnych zmian w sferze praw i obowiązków spółki istniejącej. Nawet, jeżeli zaś spółka istniejąca (T.) jest następcą prawnym spółki już zlikwidowanej (W.) to następstwo to dotyczy praw i obowiązków w dacie sukcesji, co miało miejsce jeszcze długo przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Nałożenie decyzją administracyjną obowiązków na spółkę już nieistniejącą nie mogło w tym stanie rzeczy nawet hipotetycznie odnieść skutku wobec podmiotu, który powstał w wyniku przekształcenia w/w spółki przed dniem wszczęcia postępowania.

Wadliwość decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego nie podlega dyskusji i powinna być stwierdzona w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności.

W ocenie organu odwoławczego wobec niewykazania przez stronę skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji ostatecznej skarga powinna zostać odrzucona na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Organ przywołał wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r. II FSK 2404/10, LEX nr 742354) pogląd, według którego, gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (...).W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za odrzuceniem skargi przemawiał fakt, że już pobieżna analiza złożonych przez skarżącego dokumentów wskazywała, że skargi nie wnosi adresat decyzji i że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie istniał już w dacie wszczęcia postępowania. Powyższe podstawowe ustalenia pozwalają na wywiedzenie wniosków odnośnie braku legitymacji strony skarżącej. W tym stanie rzeczy wniosek o odrzucenie skargi należało uznać za zasadny.

Zdaniem organu należało zakwestionować poprawność rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bowiem rozpoznał on co do istoty skargę podmiotu, który nie miał interesu prawnego we wniesieniu tej skargi. Sąd uchylił się od stwierdzenia, czy strona skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi. W takiej sytuacji, zdaniem organu, o ile skarga nie została odrzucona to powinna ona podlegać oddaleniu, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Na taki sposób załatwienia sprawy wskazuje bowiem orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., (sygn. akt II OSK 1397/09) z dnia 28 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 2404/10), czy poglądy wyrażone w piśmiennictwie prawniczym.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji uchybiło art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i to nie tylko poprzez pominięcie części dowodów wskazujących na brak interesu prawnego wnoszącej skargę Spółki. Należy wskazać, iż na mocy art. 141 § 4 P.p.s.a. jednym z wymienionych składników koniecznych uzasadnienia wyroku jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należycie przedstawił zarzuty podniesione w skardze, jednak stanowisko organu administracji zostało przedstawione za pomocą jednego i w dodatku ewidentnie nieprawdziwego zdania: "W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak dotychczas ". Sąd nie tylko fałszywie przedstawił wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę ale również pominął argumentację wskazującą na brak interesu prawnego Skarżącej.

Następnie nie zajął jednoznacznego stanowiska w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ w sposób wyraźny wskazał, że podmiot wnoszący skargę nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Stanowisko to zostało dokładnie wyjaśnione. Organ zauważył, że stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę zostały całkowicie zignorowane przez Sąd I instancji, co jest o tyle istotne, że stało się to w sytuacji, gdy to dopuszczalność skargi (legitymacja do jej wniesienia) stanowiła istotę problemu przy jej wstępnym rozpoznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi podmiotu oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. 50 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku rozpoznania skargi podlegającej odrzuceniu, gdyż wniósł je podmiot, który nie miał interesu prawnego.

Jak wynika z akt sprawy kara administracyjna nałożona została na przewoźnika - W. z siedzibą we L., to jest na Spółkę Akcyjną. Z akt administracyjnych wynika również, że decyzja organu administracji wydana została w dniu [...] grudnia 2011 r. zaś organu odwoławczego w dniu [...] lipca 2012 r. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, z których wynika, że Spółka Akcyjna jaką było W. z siedzibą we L. została przekształcona w Spółkę z o.o. A. z siedzibą we L. Zmiana formy prawnej prowadzenia działalności nastąpiła w dniu [...] lipca 2010 r. Podkreślić należy, że nie doszło do likwidacji Spółki Akcyjnej i powołania nowej Spółki z o.o., tylko do przekształcenia Spółki Akcyjnej w Spółkę z o.o. Spółka z o.o. jest więc następcą prawnym Spółki Akcyjnej. Już z samego tego faktu wynika, że Spółka z o.o. miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji, która nakładała obowiązek na Spółkę Akcyjną, której wszelkie prawa i obowiązki przez skarżącą Spółkę zostały przejęte.

Odrębną kwestią jest dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej na Spółkę Akcyjną, w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez organ I i II instancji przedsiębiorstwo "L." nie działało już w formie Spółki Akcyjnej tylko w formie Spółki z o.o. Zdaniem Naczelnego Sądu było to błędne oznaczenie podmiotu, na który nałożony został obowiązek. Decyzja powinna wskazywać, jako podmiot, na który nałożona została kara pieniężna Spółkę z o.o. Ma to znaczenie chociażby dla wystawienia tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy przedsiębiorstwo zmienia formę prawną działalności po nałożeniu obowiązku i następca prawny przejmuje ten obowiązek i tytuł wykonawczy jest wobec niego skuteczny. Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie sukcesja może dotyczyć tylko prawa i obowiązków, które istniały w dniu przekształcenia się Spółki Akcyjnej w Spółkę z o.o.

Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że organy administracji prowadząc postępowanie nie dość dokładnie przeanalizowały kwestię, na jaki podmiot należało nałożyć karę pieniężną.

W aktach administracyjnych znajduje się wypis z zezwolenia Nr[...]na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Ww. wypis sporządzony został w dniu [...] lutego 2011 r. Z jego treści wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego udzielił zezwolenia W. z siedzibą we L., to jest na Spółce Akcyjnej. W aktach sprawy znajduje się też kopia protokołu z dnia [...] lipca 2010 r. Zgromadzenia założycielskiego L., Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Z treści protokołu wynika, że Spółka Akcyjna "L." została przekształcona w Spółkę z o.o. "L.". Dysponując tymi dokumentami Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nałożył karę pieniężną na W., to jest na Spółkę Akcyjną. Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, że zezwolenie na przewóz wystawiono w 2011 r. na Spółkę Akcyjną skoro w 2010 r. Spółka ta przekształciła się w Spółkę z.o.o. Tymczasem okoliczność ta obligowała Wojewodę do podjęcia czynności w celu wyjaśnienia, jaki podmiot w istocie dokonywał przewozu i w konsekwencji, na jaki podmiot należało nałożyć karę pieniężną.

Nadto wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2011 r. do reprezentacji w sprawach Spółki na terenie Rzeczypospolitej. Pełnomocnictwo wystawione zostało przez L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W aktach jest też pismo Spółki z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowane do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie, z którego wynika, że pismo to pochodzi od Spółki z.o.o. Kolejne pełnomocnictwo z dnia [...] września 2011 r. upoważnia osobę w nim wymienioną do reprezentowania "L." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Do akt sprawy wpłynęły jednak również pisma z dnia [...] września 2011 r., z dnia [...] września 2011 r., z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. w których autor tych pism wskazuje, że składa je w imieniu W., to jest w imieniu Spółki Akcyjnej.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że składa je W., to jest Spółka Akcyjna, przy czym podpisuje je adwokat, któremu pełnomocnictwa udzieliła Spółka z o.o. "L.". Mimo tego, że odwołanie w imieniu Spółki Akcyjnej wniósł pełnomocnik Spółki z o.o. zostało ono przez Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców rozpatrzone merytorycznie. Odwołanie to zostało potraktowane jako odwołanie wniesione przez Spółkę Akcyjną.

Jak wynika z załączonych przez skarżącego do akt sądowych decyzji Wojewoda Podkarpacki w innych sprawach dostrzegł fakt, że kara pieniężna nie może być nałożona na W., to jest na Spółkę Akcyjną i w jedenastu sprawach wszczęte postępowania administracyjne decyzjami wydanymi w 2012 r. umorzył.

Zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazanie, że organy administracji powinny wyjaśnić, jaki podmiot dokonywał w dniu [...] lipca 2011 r. międzynarodowego przewozu osób, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za błędne. Z dokumentów zgromadzonych zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i złożonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wynika bowiem, że przewozu w tym dniu dokonywała Spółkę z o.o. "L.". Uchybienie to nie mogło jednak być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było bowiem co do zasady słuszne, gdyż niewłaściwie określono w niej podmiot na który nałożona została kara pieniężna i błąd ten powinien zostać przez organ administracji naprawiony.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.