Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. w sprawie IV SA/Wa 1020/17, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej też "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usunięcie drzew uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki poniesione koszty postępowania sądowego(pkt 2).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając:
I.w oparciu o art.174 pkt 1 p.p.s.a - naruszenie art.4 ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach(Dz.U. z 2016r.,poz.2249) w zw. z art. 84 ust.7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016r., poz.2134) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art.136 k.p.a. i w zw. z art.15 k.p.a. przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że organ odwoławczy może orzekać merytorycznie w zakresie innym, niż to uczynił organ I instancji i na podstawie znowelizowanych przepisów obliczyć opłatę proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem- w sytuacji gdy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a wypadku istotnej nowelizacji regulacji prawnej zasada dwuinstancyjności sprzeciwia się merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów prawa;
II.na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a. i art.136 k.p.a. i w zw. z art.15 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość dotyczy tak elementów podmiotowych jak i przedmiotowych, zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy i jej rozpoznanie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jeśli doszło do zmiany przepisów prawa i miała ona wymiar nieznaczny, organ odwoławczy podejmie w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, natomiast wypadku istotnej nowelizacji regulacji prawnej zasada dwuinstancyjności sprzeciwia się w sięgnięciu do tego typu rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że w dniu 1 stycznia 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 roku po zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach i zgodnie z przepisem art.4 ust.1 tej ustawy, do postępowań w sprawach o których mowa w art. 83 – 87 ustawy zmienianej w art. 1 tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych.
Zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym – w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew lub krzewów, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Natomiast organ I instancji orzekając o ustaleniu i pobraniu opłaty w wysokości 26.100,80 zł działał na podstawie art. 84 ust.5 i 5a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r.,nr 151,poz.1220 ze zm.), zgodnie z którymi jeżeli posadzone w zamian drzewa zachowały żywotność po upływie 3 lat dnia ich posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości należność z tytułu ustalonych opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania pobierania opłat, natomiast jeżeli posadzone inne drzewa nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat oddania posadzenia, posiadać nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczania opłaty za usunięcie drzew.
Zatem ustalenie opłaty w oparciu o inną podstawę materialnoprawną – art. 84 ust. 7 ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym, po raz pierwszy przez organ odwoławczy w oparciu o proporcjonalne przeliczenie należnych opłat do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, doszło bowiem do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, strona zostałaby pozbawiona możliwości kontroli odwoławczej.
Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 4 ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy ochronie przyrody oraz ustawy o lasach w związku z art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku ochronie przyrody polegającą na uznaniu, że organ odwoławczy może orzekać merytorycznie w zakresie innym niż to uczynił organ I instancji tzn. może na podstawie znowelizowanych przepisów obliczyć opłatę proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem, w sytuacji gdy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, co godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. Zm.) dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu przeciwna strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Odnosząc się do powołanych podstaw kasacyjnych należy stwierdzić, że istota problemu wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji właściwie uznał, że brak było podstaw do zaakceptowania stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2015r. nr [...] ustalającego opłatę za niewykonanie zastępczego nasadzenia drzew, który to obowiązek wynikał z decyzji z dnia [...] stycznia 2008r.(następnie zmienianej) zezwalającej Spółce na usunięcie drzew i ustalającej opłatę w wysokości 1 011 405,79zł za usunięcie 205 sztuk drzew, odroczoną na okres 3 lat pod warunkiem zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami w ilości 310 sztuk o wskazanych w decyzji parametrach.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 138 § 2 k.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. decyzji kasacyjnej, tj. wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17 publ. na stronie: w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl - tak jak i pozostałe powołane niżej wyroki NSA. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15).
Oznacza to, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. W warunkach tej sprawy konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii czy nowelizacja ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016r., poz.2134) dokonana ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016r., poz.2249), która to nowelizacja "zastała" organ odwoławczy w toku orzekania, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwiła rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez SKO w Warszawie.
SKO w Warszawie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w skardze kasacyjnej wskazuje, że w dniu 1 stycznia 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249). Zgodnie z przepisem intertemporalnym - art. 4 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Tak więc w ocenie organu odwoławczego w tej sprawie, zgodnie art. 84 ust 7 ustawy - w brzmieniu obecnie obowiązującym - w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Zatem sposób naliczania opłaty w przypadku braku wykonania nasadzeń zastępczych w dacie orzekania przez organ II instancji jest inny niż wynikający z przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, który orzekając o ustaleniu i pobraniu opłaty w wysokości 26.100,80 zł działał na podstawie art. 84 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r.,nr 151,poz. 1220 z późn.zm.) zgodnie z którymi jeżeli posadzone w zamian drzewa zachowały żywotność po upływie 3 lat od ich posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat, natomiast jeżeli posadzone inne drzewa nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od dnia posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew.
W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalenie opłaty w oparciu o inną podstawę materialnoprawną tj. obecnie obowiązujący art.84 ust.7 ustawy o ochronie przyrody przewidujący proporcjonalne przeliczenie należnych opłat do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art.15 k.p.a., doszło bowiem do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Z tym stanowiskiem SKO w Warszawie nie można się zgodzić.
Jak to wyżej stwierdzono zasadniczo, właściwy w sprawie organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, o ile oczywiście odpowiednie przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W określonym stanie prawnym i faktycznym może dojść również do sytuacji, w której znowelizowane przepisy prawa materialnego stawiają wymogi, których spełnienie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie uzasadniającym ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Należy zatem ustalić czy wprowadzona na etapie postępowania odwoławczego nowelizacja ma istotny wpływ na sprawę. Oceny takiej należy dokonać z uwzględnieniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy powinien wskazać, które konkretne dowody organ I instancji będzie musiał uzupełnić i dlaczego nie jest wystarczające ich uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...].10.2015r. nr [...], której adresatem jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 84 ust.4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U nr 151 z 2009r., poz. 1220 ze zm.) ustalił opłatę w wysokości 26 100,80 zł, ponieważ 8 sztuk drzew rażąco nie spełniało parametrów wskazanych w decyzji nr [...] (następnie zmienianej)w której tej Spółce zezwolono na usunięcie 205 drzew i ustalono opłatę za usunięcie drzew w wysokości 1 011 405,79zł odroczoną na okres 3 lat pod warunkiem zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami w ilości 310 sztuk. Organ I instancji w/w decyzją z dnia 20.10.2015r., że niedokanano zastępczego nasadzenia 8 drzew i orzekł o pobraniu części odroczonej opłaty. Powyższą część opłaty obliczył, co wynika z załącznika nr 1 do tej decyzji, jako iloczyn średniej kwoty ustalonej z odroczonej opłaty przypadającej na 1 drzewo zamienne tj. kwoty 3 262,60zł i 8 sztuk drzew, których nasadzeń zastępczych niewykonanao(odroczona opłata 1 011 405,79zł: 310 nasadzeń zamiennych x 8 sztuk drzew zastępczo nienasadzonych = 26 100,80 zł.).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że sprawa w każdym przypadku musi zostać rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan prawny i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Tym samym zmiana stanu prawnego nie może uzasadniać niejako automatycznie wydania decyzji kasacyjnej z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2543/16). W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zastosował właśnie automatyzm wydając decyzję kasacyjną uznając, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez ustalenie przez organ I instancji wysokości opłaty na podstawie nowych przepisów.
Taka argumentacja nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczonego zaistniałą na etapie postępowania odwoławczego zmianą stanu prawnego uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.
Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w niniejszej sprawie zabrakło. Wydając decyzję kasacyjną SKO w Warszawie ograniczyło się do zalecenia organowi I instancji oceny sprawy z uwzględnieniem nowych przepisów prawa i przepisów przejściowych i ewentualnego sprawdzenia czy wysokość opłat nie została uregulowana przez prawo miejscowe. Organ drugiej instancji nie odniósł się także do kwestii możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a., a - jak wyżej wskazano - tylko wyczerpujące przedstawienie argumentacji w tym zakresie umożliwia wydanie zasadnej decyzji kasacyjnej. Obliczenie w tej sprawie przez organ odwoławczy wysokości opłaty za brak wykonania nasadzeń zastępczych na podstawie nowych przepisów, którą to opłatę przecież organ I instancji w swej decyzji już ustalił i obowiązek jej zapłaty nie jest dla Spółki nowym rozstrzygnięciem, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zgodzić się wobec tego należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ I Instancji nie naruszył przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne rozpatrzenie sprawy. Słusznie wskazał, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma. Organ odwoławczy dokona wobec tego merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez ten organ należnej opłaty za brak wykonania nasadzeń zastępczych drzew, ponieważ tylko ta okoliczność jest przedmiotem sporu.
Zwróci przy tym uwagę i rozważy czy zasługuje na akceptację metoda obliczenia tej kwoty zastosowana przez organ I instancji, który w pierwszej kolejności dokonał obliczenia średniej kwoty opłaty przypadającej za niewykonanie zgodnie z zezwoleniem nasadzenia zastępczego drzewa.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji oddalając skargę dopuścił się naruszenia przepisów art.4 ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach(Dz.U. z 2016r.,poz.2249) w zw. z art. 84 ust.7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016r., poz.2134) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art.136 k.p.a. i w zw. z art.15 k.p.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a. i art.136 k.p.a. i w zw. z art.15 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.