Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1199/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R., K. S. i J. T. na uchwałę Rady Gminy Kochanowice z 8 listopada 2012 r. nr XXV/171/12 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 5.2.3 Kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie, jakim stanowi o dopuszczalności lokalizacji urządzeń do produkcji energii – elektrowni wiatrowych o mocy powyżej 100 kW w odległości nie mniejszej niż 1500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący pozostają właścicielami nieruchomości położnych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Nadto, co zostało wykazane przez skarżących, zawarli oni umowy dzierżawy swoich nieruchomości w celu budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowej (do akt sprawy dołączono kserokopie tych umów). Nieruchomości należące do skarżących położone są w odległości około 500 m od zabudowy mieszkaniowej. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości, że naruszony został indywidualny interes skarżących poprzez ustalenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zakazu przeznaczenia terenu w odległości 1500 m od zabudowań, (czyli w tym ich nieruchomości gruntowych) pod lokalizację elektrowni wiatrowych o mocy powyżej 100 kW, podczas gdy w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść planu miejscowego będzie musiała być zgodna z postanowieniami tego studium w tym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "jeżeli skarżący ma nieruchomości na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10).
Zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie". W związku z tym w początkowym fragmencie punktu 5.2.3. – wskazano takie tereny – stwierdzając m.in. "na terenach związanych z oczyszczalnią ścieków w Kochcicach oraz na terenach poza obszarem parku krajobrazowego dopuszcza się lokalizację urządzeń do produkcji energii o mocy powyżej 100 kW, pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi. "Wprowadzono jednak w tym punkcie dodatkowe ograniczenia, w tym kwestionowany przez skarżących zapis – o zakazie lokalizacji tych urządzeń "nie bliżej niż 1500 m od istniejącej zabudowy i projektowanej zabudowy mieszkaniowej".
Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy, iż pomimo iż w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których określa się zakres zagadnień objętych regulacją w studium nie wymieniono wprost możliwości wprowadzenia w uchwale – studium takiej regulacji. Nie wynika ona bowiem w żaden sposób z zapisów punktów 6, 7 czy 16, jednak przy założeniu, iż jest to katalog otwarty, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" należy uznać, że regulacja w tym zakresie jest dopuszczalna. Gmina zatem mogłaby wprowadzić taki zapis w uchwalonym studium, przy zachowaniu określonego trybu procedowania.
Sąd podkreślił, że ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienia składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych, a zatem zmiana projektu studium przez radę gminy np. w wyniku uwzględnienia uwag dotyczących tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w przeciwieństwie do procedury dotyczącej uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Stąd też nie można za zasadny uznać zarzutu skargi – o braku ponownego uzgodnienia wprowadzonych do projektu uchwały zmian z właściwymi organami (głównie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska) czy braku ponownego wyłożenia dla umożliwienia zainteresowanym ustosunkowania się do wprowadzonych zmian.
Trudno jednak zaakceptować i zgodzić się z procedurą przeprowadzoną przez Radę Gminy w sprawie. Wyłożony i konsultowany był projekt z zapisem w kwestionowanym punkcie 5.2.3 o zakazie lokalizacji elektrowni wiatrowych o treści "nie bliżej niż 300 m od istniejącej zabudowy i projektowanej zabudowy mieszkaniowej". Dopiero podczas ostatniej sesji Rady Gminy, zakończonej przyjęciem nowego zapisu w tym zakresie mówiącego o zdecydowanie innej odległości, a mianowicie "1500 m od planowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej". Rada zapis ten zaproponowała i ostatecznie przyjęła, nie wskazując przy tym żadnych obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa wskazujących na takie właśnie prawidłowe uregulowanie i w żaden sposób nie uzasadniając swego stanowiska.
W ocenie Sądu, można byłoby uznać podobny zapis w uchwale, gdyby Rada wyjaśniła czym kierowała się przyjmując właśnie takie ograniczenie – tzn. 1500 m, a nie wcześniej wskazywane 300 m. Nie można bowiem wykluczyć, że taka właśnie odległość mogła być wynikiem przeprowadzonych badań, uzasadniona jest szczególnym, negatywnym oddziaływaniem na otoczenie, wskazana jest na podstawie przygotowanych w sprawie opracowań, opinii czy dokumentacji. Wszystko to jednak powinno być wykazane przez organ w trakcie prowadzonego postępowania planistycznego, a w dostępnych materiałach brak jakiejkolwiek dokumentacji, która dowodziłaby, że zachowanie właśnie takiej odległości jest uzasadnione. W obecnym stanie trudno nie oprzeć się wrażeniu, że działanie gminy jest arbitralne i dowolne, nie poparte żadnym własnym rozwiniętym stanowiskiem, w żaden sposób nie uzasadnione. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, wynikające z art. 3 cytowanej ustawy władztwo planistyczne gminy jest szerokie, ale nie jest nieograniczone, nie może wynikać z niego arbitralne narzucanie rozwiązań nie uzgodnionych z innymi organami i nie popartych określonymi ustawowymi zakazami lub nakazami.
Z tych wszystkich względów skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie wskazanego art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
Gmina Kochanowice wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i – w konsekwencji – niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2, art. 17 i 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) jego uchylenie,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
J. R., J. T., K. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Postawione zarzuty w podstawach kasacyjnych są określone ogólnikowo, a ich uzasadnienie sporządzono w formie pytania, a nie przez argumentację błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Zarzut, któremu należałoby przypisać pierwszoplanowe znaczenie, zarzut naruszenia art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) został postawiony bez uwzględnienia, że zawiera kilka jednostek redakcyjnych, regulujących różne materie przedmiotowe zaskarżalności uchwał lub zarządzeń organów gminy. Braku tego nie usunięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można bowiem z postawionego pytania wyprowadzić, że podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmując, że taka była wola wnoszącego skargę kasacyjną, co do takiego określenia podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny.
Zgodnie z art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego jest powiązanie konsekwencji prawnej zapisów w studium z aktem prawa miejscowego – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) "Studium nie jest aktem prawa miejscowego". Artykuł 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Zasadnie zatem Sąd wywiódł naruszenie interesu prawnego skarżących zapisem w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Kochanowice z 8 listopada 2012 r. nr XXV/171/12 w części dotyczącej punktu 5.2.3. w przedmiocie odległości nie mniejszej niż 1500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Zapis ten miał następstwa prawne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd dopuścił możliwość prawną przyjętych zapisów ale wskazał na obowiązującą procedurę co do zasad sporządzenia studium. W sprawie przy uchwalaniu studium we wskazanym przez Sąd zakresie zasady sporządzania studium zostały naruszone, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność uchwały rady gminy w części.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie wskazał na konieczność ponowienia procedury, a na konieczność jej zachowania przez wyłączenie dopuszczalności wprowadzania zmian w stadium podjęcia uchwały, bez udokumentowania zasadności ich wprowadzenia.
Zarzut naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został postawiony tak ogólnikowo, że trudno uznać za zasadny przy braku argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.