Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w Warszawie na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną wykładnię wskazanych poniżej przepisów i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, w szczególności poprzez:
- - naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie za właściwe przyjęcia, że M. L. przysługuje atrybut strony, podczas gdy nie ma ona interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Przedmiot niniejszego postępowania został określony jako roboty "polegające na zabudowaniu podwórka nieruchomości przy ul. Sz. [...] taflami szklanymi zamontowanymi na istniejącej konstrukcji pergoli (..."montaż tafli szklanych na pergoli usytuowanej na podwórku posesji na dz. nr [...] obr. 1 Śródmieście)", a więc prace na podwórku posesji ozn. jako dz. nr [...] przy ul. Sz. 9, a nie jak przywołano w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku "w granicy", jak również nie rynna, której usytuowanie... może mieć wpływ na wykonywanie przez właścicielkę budynku nr 7 przy ul. Sz. jej prawa własności", które to elementy przywołane zostały przez Sąd, jako mające stanowić o istnieniu interesu prawnego po stronie ww. osoby;
- - naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie za prawidłowe merytoryczne rozpoznanie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania złożonego przez osobę, której nie przysługiwał przymiot strony przedmiotowego postępowania;
- - naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że tryb legalizacji wynikający z jego treści powinien być właściwy w niniejszej sprawie, podczas gdy legalizacja działania inwestora polegającego na pokryciu legalnie wzniesionej pergoli szklanymi elementami powinna następować w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego - zgodnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed zasadniczymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że zarzuty kasacji sformułowane zostały wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika obowiązek skonkretyzowania materialnego lub procesowego charakteru podniesionej podstawy kasacji, a w ramach podstawy materialnej należy określić sposób naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), zaś w ramach podstawy procesowej wskazać, czy uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analizowana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymagań. Zarzuty poprzedza wstęp, z którego wynika, że wnosząca kasację stawia zarzut naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie. Jednak w następnie wyartykułowanych zarzutach nie sprecyzowano, jaki mają charakter oraz do których zarzutów odnoszą się poszczególne sposoby naruszenia wskazane we wstępie.
Mimo tej wadliwości, wobec powołania określonych przepisów prawa, treści opisu naruszenia oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z podniesionych zarzutów.
Zagadnienie legitymacji procesowej właścicielki sąsiedniej nieruchomości ma w skardze kasacyjnej aspekt procesowy i materialny. Zasadność zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez M. L., jest uzależniona od rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, jaką jest niewątpliwie posiadanie przez odwołującą się statusu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności z prawem wykonanych przez inwestorze robót. Tylko uznanie, że odwołanie zostało złożone przez podmiot niemający statusu strony, skutkowałoby trafnością zarzutu, według którego, Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 151 P.p.s.a. zamiast wydania wyroku opartego na art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który to przepis został przez wnoszącą kasację przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Przechodząc do pierwszego zarzutu materialnoprawnego od razu zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, osoba która wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2015 r., tj. M. L., była stroną tego postępowania.
Jako właściciel sąsiedniej nieruchomości została uznana za stronę postępowania o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych: przebudowa budynku frontowego oraz nowo wzniesionego budynku oficyny z przeznaczeniem na cele hotelowe, przy ul. Sz. 9 w Krakowie. Oznacza to, że jej nieruchomość została uznana za położoną w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania pozwolenia na budowę: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Wykonanie następnie pergoli nad podworcem zostało uznane za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jest zatem oczywiste, że roboty związane z pergolą, usytuowaną nad podworcem sąsiadującym z nieruchomością, po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego pozwoleniem na budowę, mają związek z obszarem oddziaływania robót budowlanych wykonywanych na terenie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie Sądu co do usytuowania części robót w granicy potwierdza zatem jedynie istnienie interesu prawnego właścicielki sąsiedniej nieruchomości.
Nie zostało przecież podważone ustalenie, znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym (oględziny, szkice, mapy, materiał fotograficzny), zgodnie z którym, na podwórku posesji przy ulicy Sz. 9 wykonano montaż tafli szklanych do konstrukcji pergoli. Od strony nieruchomości nr 7 przy ulicy Sz., na murze granicznym wykonano wieniec żelbetowy o wysokości ok. 45-50 cm, na którym zamontowano zestaw stolarki okiennej składający się z 6 sztuk uchylnych okien (skrzydła uchylne w stronę nieruchomości nr 7). Spadek w postaci zadaszenia skierowany został na sąsiednią nieruchomość nr 7. Odprowadzenie wód opadowych realizowane jest przez wbudowaną w konstrukcję rynnę, a następnie rurą spustową do kanalizacji ogólnospławnej.
Zaznaczyć warto, że ustalenie to zostało dokonane już przez organ pierwszej instancji i nie było kwestionowane w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym. Organ odwoławczy natomiast dokonał odmiennej, w stosunku do organu pierwszej instancji, kwalifikacji wykonanych robót.
Błędna jest teza wnoszącej kasację, że przedmiotem sprawy nie były roboty usytuowane w granicy oraz odprowadzanie wód opadowych przez opisaną wyżej rynnę. Określenie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, że chodzi o doprowadzenie do stanu prawnego robót polegających na montażu tafli szklanych na pergoli, a także powtórzenie tego zwrotu w uzasadnieniu tej decyzji i posługiwanie się tym określeniem przez organ odwoławczy, nie oznacza zawężenia przedmiotu sprawy do tafli szklanych, a terenu inwestycji do podwórka. Przedmiotem sprawy są wykonane roboty w zakresie ustalonym na oględzinach oraz opisane przez organy i Sąd pierwszej instancji. Raz jeszcze więc powtórzyć należy, że chodzi o roboty wykonane na podworcu, w części w granicy z nieruchomością sąsiednią, w wyniku których doszło do powstania nowej części obiektu budowlanego.
Pamiętając jeszcze o zawężającym zakresie pojęcia strony, wynikającym z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podsumować można, że nie ma podstaw do kwestionowania istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu organu nadzoru budowlanego weryfikującym zgodność z prawem robót budowlanych wykonanych na terenie objętym poprzednio pozwoleniem na budowę, w którym to postepowaniu właściciel sąsiedniej nieruchomości, położonej w obszarze oddziaływania obiektu, miał przymiot strony.
W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie za prawidłowe merytoryczne rozpoznanie odwołania. Utrwalony jest pogląd, według którego, rozpoznanie odwołania złożonego przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie, jak wynika z powyższych rozważań, odwołanie zostało wniesione przez stronę. Bezpodstawna jest więc teza o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia polegającego na niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem odwoławczym, trafnie uznał, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły montażu. Kwalifikacja wykonanych robót nie może być oderwana od efektu tych robót, którym było powstanie na podworcu budynku nr 9 przy ulicy Sz. w Krakowie budowli połączonej funkcjonalnie z tym budynkiem. To, że pergola, której wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, została wykorzystana jako jeden z elementów budowli, nie oznacza, że kwalifikacja robót i obiektu może pomijać ten element (por. uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2210/01, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uwzględnienie zaś wszystkich elementów nowego obiektu, czyli już istniejących oraz wykonanych w trakcie ocenianych robót, tj. pergoli (rur stalowych opartych na murze granicznym i na belce żelbetowej stanowiącej konstrukcję budynku oficyny), muru granicznego, wieńca żelbetowego na murze granicznym, stolarki okiennej, tafli szklanych oraz rynny, prowadzi do wniosku, że doszło do wykonania budowli, tak powiązanej z budynkiem, że można także mówić o rozbudowie obiektu budowlanego (budynku nr 9), w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
Wbrew stanowisku przedstawionemu przez skarżącą, wykonanych robót nie można zatem zakwalifikować jako montażu. Określenie wykonanych robót jako montażu nie odzwierciedla przecież całego zakresu wykonanych prac i ich końcowego rezultatu. Zauważyć warto, że podobne jest stanowisko orzecznictwa w zakresie montażu urządzeń, stanowiącego fragment robót prowadzących do powstania stacji bazowej telefonii komórkowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 613/17, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.