Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1441/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1764/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] września 2011 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i zasądził na rzecz skarżącego S. K. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Starosta T. decyzją z [...] września 2010 r., na podstawie art.122 ust. 1 pkt 3 i art.140 ust. 1 w zw. z art. 9 ust.1 pkt 9 lit d, lit e, lit. f, art.123 ust.2 i 3, art.127 ust. 5,oraz art.128 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), dalej Prawo wodne, oraz art. 104 k.p.a. udzielił S. K. pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę Małej Elektrowni Wodnej na potoku B. o mocy 0,35 MW oraz spadzie niwelacyjnym równym 16,15 m w zakresie obejmującym w szczególności odbudowę ujęcia wody na potoku B. dla potrzeb elektrowni, budowę zamkniętego kanału przesyłowego po trasie istniejącej młynówki, doprowadzającego wodę do istniejącego wlotu ciśnieniowego kanału stalowego, budowę kanału odprowadzającego wodę z turbiny wodnej wraz z wylotem do potoku B. oraz przebudowę i budowę urządzeń wodnych na potoku B. W rozstrzygnięciu Starosta określił parametry każdego z powyższych urządzeń, jak również orzekł w pkt II, że pozwolenie wodnoprawne zostaje udzielone pod wskazanymi warunkami.

Relacjonując przebieg postępowania wskazano, że 1 września 2010 r. wpłynęło pismo od Polskiego Związku Wędkarskiego (strona postępowania) z prośbą o przedłużenie do dnia 8 września 2010 r. terminu do składania uwag i zastrzeżeń. Zgoda na powyższe została wyrażona ustnie, w trakcie rozmowy z przedstawicielem PZW, M. C. Pismo z PZW zawierające uwagi i zastrzeżenia zostało wysłane po wyznaczonym terminie, a pozostałe strony postępowania nie zostały powiadomione o wniesionych zastrzeżeniach. Organ I instancji podkreślił, że wnikliwie przeanalizowano wniesione uwagi i w decyzji uwzględniono te z nich, które można było zastosować, mając na uwadze zgodność z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Starosta T. podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przedmiotowych urządzeń wodnych było wydawane już dwukrotnie. Do poprzednich decyzji Polski Związek Wędkarski, jako strona postępowania, nie wnosił uwag i zastrzeżeń. Zgodnie z sugestią PZW zostało zawarte porozumienie o partycypowaniu w kosztach zarybienia potoku. Niewykonanie urządzeń w ustawowym terminie 2 lat od daty uprawomocnienia pozwolenia wodnoprawnego związane było z przedłużającą się procedurą uzyskiwania pozwolenia na budowę. Poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło.

Od decyzji Starosty T. z [...] września 2010 r. odwołanie wniósł Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N., domagając się jej uchylenia.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się w większości na ustaleniach postępowania prowadzonego w 2006 i 2008 r., bez ponownego, całościowego zbadania sprawy, a także odmowę zbadania sprawy w zakresie, co do którego zostało wydane pozwolenie na budowę;
2. - art. 2 ust. 2 pkt 2 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne musi być zgodne z wydanym dla omawianej inwestycji pozwoleniem na budowę;
3. - art. 38 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 3 Prawa wodnego poprzez groźbę pogorszenia stanu ekologicznego potoku B. oraz spowodowanie groźby niekorzystnych zmian naturalnych przepływów i naturalnych poziomów zwierciadła wody w potoku na odcinku nieproporcjonalnie długiej derywacji;
4. - art. 125 pkt 2 Prawa wodnego poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego naruszającego ustalenia decyzji o warunkach zabudowy;
5. - art. 125 pkt 3 Prawa wodnego poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego naruszającego wymagania ochrony środowiska, w tym w szczególności nie gwarantującego zachowania przepływu nienaruszalnego w korycie potoku na odcinku derywacji;
6. - art. 126 pkt 2 Prawa wodnego poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewniającego wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony;
7. - art. 128 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego poprzez przyjęcie rozwiązań technicznych niezapewniających bezpieczeństwa dla przepływu nienaruszalnego, a także poprzez błędne określenie w treści decyzji sposobu zachowania przepływu nienaruszalnego i rzędnych tego przepływu na przelewie stopnia;
8. - art. 131 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa wodnego poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego pomimo braków formalnych wniosku, tj. niedołączenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz opisu prowadzenia zamierzonej działalności w języku nietechnicznym.

Powyższe zarzuty Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. uzasadnił i rozwinął w odrębnym piśmie z daty 18 października 2010 r., nazwanym uzupełnieniem odwołania.

W dniu 10 stycznia 2011 r. do organu drugiej instancji wpłynęło pismo S. K., będące odpowiedzią na odwołanie, w którym zarzucił on brak umocowania po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie do działania za Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N., a także brak interesu prawnego Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N., upoważniającego do bycia stroną postępowania. Do pisma dołączył wydruki ze stron internetowych Statutu Polskiego Związku Wędkarskiego z października 2007 r. (www.pzw.org.pl) oraz KRS " Informacji o podmiocie" (www.krs.ms.gov.pl).

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. oraz w zw. z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Takim uprawnionym jest Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego N., co wynika wprost z rozporządzenia Nr 2/2006 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 31 maja 2006 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich, a także "Wykazu użytkowników rybackich i użytkowanych przez nich obwodów rybackich w regionie wodnym Górnej Wisły". Pełnomocnik strony posiadał stosowne pełnomocnictwo.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził dalej, że zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania są uzasadnione. Do Starostwa po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wpłynęło pismo pełnomocnika Okręgu PZW w N., które zawierało szczegółowe uwagi odnoszące się negatywnie do projektowanych urządzeń wodnych, a także załączoną do niego ekspertyzę dotyczącą przewidywanych strat wynikłych z eksploatacji ujęcia. Organ pierwszej instancji po otrzymaniu dodatkowych materiałów świadczących o odmiennym stanowisku Okręgu PZW w N. nie zawiadomił stron, lecz wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie organu pierwszej instancji wskazuje na naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Uwagi strony wpłynęły po uzgodnionym terminie, ale skoro organ odebrał je przed wydaniem decyzji, to mając na względzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wnikliwe rozpoznanie sprawy w oparciu o cały przedstawiony do postępowania materiał dowodowy, winien był poinformować strony o zastrzeżeniach PZW, dając możliwość uzgodnienia stanowisk inwestora i uprawnionego do rybactwa. Działanie organu nie doprowadziło do należytego informowania stron o okolicznościach, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Organ drugiej instancji przychylił się do zarzutu odwołania, że powoływanie się na prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest bezpodstawne, gdyż pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na podstawie przepisów Prawa wodnego, natomiast pozwolenie na budowę nie jest załącznikiem do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z przepisów art. 131 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Prawa wodnego i art. 72 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. To pozwolenie wodnoprawne powinno być załączone do wniosku o pozwolenie na budowę, jak stanowi przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wręcz odwrotnie, ustalenie odmiennych warunków w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym spowodować może konieczność zmiany pozwolenia na budowę.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. pozostałe zarzuty odwołania o naruszeniu przepisów prawa materialnego, w szczególności Prawa wodnego, uznał za nieuzasadnione.

Kończąc rozważania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zauważył, że Starosta T. powinien stwierdzić w drodze decyzji wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę Małej Elektrowni Wodnej w B., udzielonego decyzją Starosty z [...] lipca 2008 r., zgodnie z przepisem art. 135 pkt 3 i art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, w związku z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159).

W skardze wniesionej do WSA w Krakowie S. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, wskazując w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., niezbadanie okoliczności posiadania interesu prawnego przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N., a w efekcie możliwości prowadzenia postępowania na skutek odwołania wniesionego przez osobę do tego nielegitymowaną, art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania wnoszącego odwołanie do usunięcia braków podania, a następnie prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy brak było dokumentów potwierdzających umocowanie pełnomocnika do występowania w imieniu odwołującego się, art. 7, art. 8, art. 9 oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie uznanie, że organ pierwszej instancji naruszył prawa stron postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając powyższe skarżący wskazywał, że jako strona postępowania zgłosił się Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. twierdząc, że jest on "uprawnionym do rybactwa". Definicja "uprawnionego do rybactwa" sformułowana została w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jednol. z 2009 r., Dz. U. Nr 189, poz. 1471 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią "w obwodzie rybackim uprawniony jest organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej". Jedynym dokumentem dającym podstawę do ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N. winna być zatem umowa zawarta przez ten podmiot z odpowiednim organem administracji publicznej. W aktach sprawy brak jest jednakże takiego dokumentu, bądź też jego uwierzytelnionej kopii.

Za niewystarczające zaś uznać należy powołanie się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. na treść dokumentu w postaci "Wykazu użytkowników rybackich i użytkowanych przez nich obwodów rybackich w regionie wodnym Górnej Wisły", mającego znajdować się na stronie internetowej tego organu. Również przytoczone przez organ drugiej instancji rozporządzenie Dyrektora RZGW w Krakowie nr 2/2006 (zmieniające rozporządzenie nr 2/2004) nie nadaje nikomu przymiotu "uprawnionego do rybactwa", lecz jedynie ustala granice obwodów rybackich.

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego należy uznać, że Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej nie zbadał w dostatecznym stopniu, czy wnoszący odwołanie Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Obowiązek taki ciążył na organie na mocy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które nakazują zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrany materiał dowodowy winien zaś znajdować swoje odzwierciedlenie w aktach założonych i prowadzonych dla danego konkretnego postępowania. Elementem stanu faktycznego jest również strona podmiotowa postępowania, czyli zakres podmiotów posiadających interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia. Obowiązki w przedmiocie ustalenia kręgu stron ciążą zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym, który w razie braku w przesłanych mu aktach sprawy odpowiednich dokumentów winien podjąć czynności dowodowe w oparciu o art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w oparciu o czynności wyjaśniające, których Dyrektor RZGW w K. zaniechał, winny być poczynione ustalenia determinujące odpowiedź na pytanie, czy w ogóle było dopuszczalne rozpoznanie wniesionego odwołania, czy też należało postępowanie odwoławcze umorzyć.

S. K. zwracał następnie uwagę, że odwołanie, jak również inne pisma w przedmiotowej sprawie, podpisywane były w imieniu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N. przez M. C., który jednakże nie wykazał w sposób wystarczający swojego umocowania jako pełnomocnik strony. Właściwym dokumentem do wykazania, że organ jednostki organizacyjnej, jaką jest Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N., jest umocowany do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, stanowi odpis z Krajowego Rejestru Sądowego aktualny na dzień udzielenia pełnomocnictwa. Takiego dokumentu w przedmiotowej sprawie pełnomocnik odwołującego się nie przedłożył. Organ administracyjny zobowiązany jest badać z urzędu prawidłowość umocowania i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem. W tej sytuacji organ prowadzący sprawę winien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do uzupełnienia złożonego odwołania o aktualny odpis z KRS, z odpowiednim pouczeniem co do skutków nieuzupełnienia tego braku.

W przeciwnym razie występuje niebezpieczeństwo nieodpowiedniej reprezentacji po stronie osoby, za którą występuje pełnomocnik w następstwie braku skuteczności czynności podejmowanych przez tego pełnomocnika. Wskazany brak mógł zostać usunięty w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, jednakże organ drugiej instancji nie poczynił wystarczających kroków w tym kierunku, naruszając jednocześnie przepisy regulujące postępowanie.

Skarżący wskazał dalej, że zarzutem, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji jest naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., co miało nastąpić między innymi poprzez naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nienależyte ich informowanie o okolicznościach, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Stanowisko takie jest całkowicie błędne i wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów. Podstawą tak postawionego zarzutu było niepoinformowanie stron przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji o wniesieniu pisma przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. (datowanego na dzień 7 września 2010 r.). Pismo to zawierało stanowisko strony, jak również prywatne ekspertyzy na poparcie tego stanowiska. Jakkolwiek organ ma obowiązek zawiadamiać strony o podejmowanych przez siebie czynnościach, to o czynnościach podejmowanych przez inne strony postępowania musi informować tylko wtedy, jeżeli konkretny przepis postępowania go do tego obliguje (przykładowo o wszczęciu postępowania — na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., czy o wniesieniu odwołania na podstawie art. 131 k.p.a.).

W szczególności organ administracji publicznej nie ma obowiązku informowania za każdym razem wszystkich stron o wniesieniu pisma przez inną ze stron, jak również nie ma obowiązku wstrzymywania się w związku z tym z wydaniem decyzji.

Skarżący podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie nie mogło być w szczególności podstawą do uchylenia decyzji naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku kolejnego zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a..

Zdaniem S. K. zupełnie niezrozumiałą jest ta część uzasadnienia decyzji, w której organ analizuje zależność między pozwoleniem wodnoprawnym a pozwoleniem na budowę. Z jednej strony stwierdza, że "w przeprowadzonym postępowaniu wodnoprawnym powinny być przeanalizowane wszystkie okoliczności i dowody mogące mieć wpływ na ustalenia, które nie mogą być determinowane ustaleniami wydanego pozwolenia na budowę", z drugiej jednak nie wskazuje ani jednego konkretnego przykładu okoliczności lub dowodu, który nie zostałyby przeanalizowane w przedmiotowym postępowaniu. W efekcie poza zacytowanym wyżej ogólnym stwierdzeniem brak jest wskazania, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony i jaki był jego wpływ na przedmiotowe postępowanie, w tym na wydane rozstrzygnięcie. Z tak sformułowanym uzasadnieniem, ograniczającym się do stwierdzenia wystąpienia naruszenia prawa, nie sposób jest polemizować.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w odwołaniu. Podnosił ponadto, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. podpisywał umowę użytkowania obwodu rybackiego rzeki D., a zatem ta okoliczność była mu znana z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że we wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ II instancji zobligowany jest do dokonania oceny, czy strona wnosząca odwołanie ma przymiot strony w postępowaniu oraz czy w razie posiadania pełnomocnika umocowanie jest prawidłowe. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot nie będący stroną stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art.16 k.p.a..

Sąd I instancji uznał za zasadne te zarzuty skargi, które wskazywały na niewykonanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., w sposób wymagany przepisami proceduralnymi zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązku ustalenia, czy odwołanie od decyzji Starosty T. z [...] września 2010 r. zostało wniesione przez podmiot będący stroną postępowania.

Podkreślił Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek rozważań dotyczących posiadania przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, sposobu reprezentacji tego podmiotu i skuteczności umocowania M. C. jako jego pełnomocnika. Zgodnie z przepisem art. 30 § 3 k.p.a., strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W odniesieniu do osób prawnych ma zastosowanie przepis art. 38 k.c., który stanowi, że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje albo udziela dalej pełnomocnictw należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej. Takiej oceny dokonuje się na podstawie przepisów prawa regulujących ustrój osoby prawnej oraz na podstawie opartego na tych przepisach statutu.

Także co do jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną i zdolność do czynności w postępowaniu administracyjnym, pomimo braku osobowości prawnej należy uwzględnić co najmniej przepisy regulujące ustrój, jaki i dokumenty dotyczące ich powstania.

Sąd I instancji zauważył, w postępowaniu przez organem pierwszej instancji, poza pełnomocnictwem z 11 maja 2010 r., nie złożono żadnych dokumentów koniecznych dla wyjaśnienia powyższej kwestii, którymi są odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, czy statut. Takich dokumentów nie żądał także organ drugiej instancji. Przedłożone przez S. K. jako załączniki do odwołania wydruki ze stron internetowych nie zostały powołane przez organ drugiej instancji jako dowody. Materiałów tych nie poddał on także ocenie pod kątem spełnienia wymogów środków dowodowych. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zacytowano § 46 pkt 26 statutu PZW, ani też na jakiej podstawie uznano, że pełnomocnictwo udzielone M. C. spełnia wymóg zapisany w KRS. Wydruk internetowej informacji z wyszukiwarki podmiotów w Krajowym Rejestrze Sądowym nie ma bowiem cech dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 -2 k.p.a..

Podobnie wydruk internetowy statutu, który nie jest podpisany przez podmiot uprawniony, albo poświadczony przez uprawniony podmiot za zgodność z oryginałem, nie może zostać uznany za dokument urzędowy albo dokument prywatny. Taki wydruk nie może też zostać uznany za inny środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. z uwagi na ścisłe uregulowanie zagadnień ustrojowych i funkcjonowania osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych w przepisach prawa materialnego (k.c., przepisy o KRS), które determinują także kwestie proceduralne.

Sąd I instancji wskazał także na uchybienia w zakresie badania uprawnienia do wniesienia odwołania. O ile bowiem w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano przepis prawa materialnego regulujący w sposób szczególny, odmiennie do art. 28 k.p.a., krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o tyle również i w tym przypadku zaniechano ustalenia w sposób prawidłowy, czy Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. jest podmiotem wskazanym w z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, tj. podmiotem uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Uznając, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. jest takim podmiotem, organ odwoławczy wskazał na materiały dostępne w Internecie, a nie w aktach administracyjnych, co stanowi naruszenie zasad proceduralnych. Takie postępowanie dodatkowo pozostaje w sprzeczności z zasadną z 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji organ administracji publicznej nie umożliwił stronom ustosunkowania się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do jej podjęcia, co jest gwarantowanym wprost w przepisach uprawnieniem strony z racji jej udziału w postępowaniu.

Odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, o których jest mowa w art. 10 § 2 k.p.a.. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. przed wydaniem decyzji nie zastosował art. 10 § 1 k.p.a. ze wskazaniem na zamiar uwzględniania przy wydaniu rozstrzygnięcia materiałów dostępnych w Internecie, ani w innym w inny sposób nie informował stron o możliwości ich wykorzystania. Zważyć należy ponadto, że w decyzji organu odwoławczego nie podano żadnych danych dotyczących miejsca urzędowej publikacji rozporządzenia Nr 2/2006 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 31 maja 2006 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich. Co do zasady rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 60, poz. 449 z późn. zm.), podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym właściwych województw, przy czym właściwe wskazanie podstaw prawnych wymaga także określenia bliższych danych dotyczących publikacji.

Takich danych nie uwzględnia również informacja internetowa. Co do zamieszczonego w Internecie "Wykazu użytkowników rybackich i użytkowanych przez nich obwodów rybackich w regionie wodnym Górnej Wisły" podniósł Sąd I instancji, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w tej informacji internetowej nie podano podstaw prawnych sporządzenia powyższego wykazu. Treść wykazu nie ujawnia też żadnych informacji dotyczących faktu i daty zawarcia przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. umów z właściwym organem administracji publicznej, a także okresu ich obowiązywania. W tej sytuacji nie można przyjąć, by fakt zawarcia takiej umowy został w sprawie udowodniony.

Reasumując, wskazał WSA w Krakowie, że stwierdzone uchybienia stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, zaś w sytuacji niewykonania przez organ odwoławczy obowiązku zbadania skuteczności wniesionego odwołania wypowiadanie w tym zakresie wiążących ocen jest przedwczesne

Wskazał Sąd I instancji, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skuteczność pełnomocnictwa z 11 lipca 2011 r. udzielonego M. C. ustalono na podstawie złożonego do akt sprawy dokumentu urzędowego jakim jest odpis z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] według stanu na dzień [...] stycznia 2011 r. godz. 12:38:11, wydany przez Oddział Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego w N., dotyczący Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N., z którego wynika, że do reprezentowania tego podmiotu w sądzie i poza nim upoważnieni są na zasadzie reprezentacji łącznej dwaj członkowie zarządu okręgu z koniecznym udziałem jednej z osób pełniących funkcję prezesa, skarbnika lub sekretarza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze zostały sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazano art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z:

1. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi, mimo braku postaw do takiego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja organu II instancji nie narusza powołanych przepisów k.p.a., ani innych przepisów proceduralnych w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto poprzez ustalenie, że w postępowaniu brak jest podstaw do przyjęcia, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. jest uprawnionym do rybactwa w obwodzie rybackim rzeki D. nr [...] (w skład którego wchodzi potok B. w miejscu planowanej inwestycji);
2. - art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w aktach sprawy powinny się znaleźć dokumenty pozwalające ustalić uprawnionego do rybactwa;
3. - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ II instancji nie powiadamiając stron przed wydaniem decyzji o zgromadzonym materiale dowodowym, naruszył procedurę w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji były dwa ustalenia: po pierwsze, że odwołujący się od decyzji organu I instancji pełnomocnik Okręgu PZW w N. nie wykazał należycie umocowania do działania w imieniu mocodawcy, a po wtóre, iż nie udowodniono, że Okręg PZW w N. jest uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania inwestycji.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że bezspornie Okręg PZW w N. jest uprawnionym do rybactwa w dorzeczu górnego i środkowego D., bowiem jednostka ta użytkuje rybacko D. od końca lat 70-tych ubiegłego wieku, tj. od początku swego powstania. Starostwo T. i RZGW K. przeprowadzają corocznie od kilkudziesięciu do kilkuset postępowań administracyjnych przy udziale Okręgu PZW w N. Fakt ten jest na P. na tyle powszechny i oczywisty, że doskonale był też znany S. K. Dnia [...] marca 2006 r. zawarł on porozumienie z Okręgiem PZW w N., z którego jednoznacznie wynika, że miał on pełną wiedzę o statusie skarżącego jako uprawnionego do rybactwa. Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane, w szczególności gdy zachodzi pewność, że są one również znane stronom, nie wymagają dowodu, ani zakomunikowania stronie. Podobnie art. 106 § 4 p.p.s.a. w przypadku faktów notoryjnych obliguje Sąd do brania ich pod uwagę z urzędu.

Uprawniony do rybactwa w myśl art. 127 ust. 7 pkt 6 ustawy Prawo wodne jest zawsze stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co w połączeniu z zasadą prawdy materialnej i zasadą wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nakłada na organy administracji obowiązek ustalenia jaki podmiot jest uprawnionym do rybactwa w konkretnej sprawie. Obowiązek ten nie może być przerzucony na uprawnionego do rybactwa. Należy zauważyć, że dla Dyrektora RZGW w K. fakt, że w obwodzie rybackim rzeki D. nr [...] uprawnionym do rybactwa jest Okręg PZW w N., był również znany z urzędu, albowiem to ten właśnie organ zawarł z PZW umowę użytkowania obwodu rybackiego z mocy art. 13 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Umowa ta znajduje się w posiadaniu Dyrektora RZGW w K. Mając z urzędu tak dokładną wiedzę o uprawnionych do rybactwa organ ten na swojej stronie internetowej opublikował ich wykaz, na który dodatkowo powołał się w uzasadnieniu decyzji. Z przytoczenia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji wynika, że organ miał z urzędu wiedzę o uprawnionych do rybactwa, a nie, że był to jedyny dowód na podstawie którego ta okoliczność została ustalona.

Podkreślając, że w myśl art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu nie podzielił skarżący kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji, że jedynym sposobem ustalenia uprawnionego do rybactwa w niniejszej sprawie jest dołączenie do akt sprawy umowy użytkowania rybackiego. Co prawda fakty znane organowi z urzędu wymagają zakomunikowania stronie, czego organ zaniechał, ale biorąc pod uwagę, że fakt ten jest dodatkowo znany w regionie i jest oczywisty, a ponadto znany S. K., nie był on obowiązany tego czynić. Nawet gdyby jednak uznać, że taki wymóg wciąż istniał, to zaniechanie powiadomienia o nim nie mogło wpłynąć na treść decyzji, ani na zakres stron postępowania, stąd nie było to uchybienie istotne.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie powiadamiając stron przed wydaniem decyzji o zgromadzonym materiale dowodowym (art. 10 § 1 k.p.a.), nie naruszył procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu odwoławczym nie pojawiły się bowiem żadne nowe dowody, które stanowiły podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Trudno zatem uznać, że zaniechanie powiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym przez organ wpłynęło na treść decyzji.

Przechodząc do kwestii prawidłowej legitymacji do występowania w charakterze strony przez pełnomocnika Okręgu PZW w N., który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji – M. C., zauważył pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, że również w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne, zaś organ nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. Pełnomocnik Okręgu PZW w N. M. C. jest, jak wynika z odpisu KRS znajdującego się w aktach sądowych, członkiem Zarządu Okręgu PZW w N., który to organ jest uprawniony do reprezentacji Okręgu.

Ponadto M. C. dołączył pełnomocnictwo do akt sprawy administracyjnej (pełnomocnictwo z 11 maja 2010 r.) i sądowoadministracyjnej (pełnomocnictwo z 11 lipca 2011 r.). Nadto przy piśmie z 22 sierpnia 2011 r., skierowanym do organu II instancji dołączył kopię odpisu KRS Okręgu PZW w N. Na ten dokument powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, stwierdzając że "pełnomocnictwo spełnia też wymóg opisany w KRS, gdyż jest podpisane przez dwóch członków zarządu, w tym prezesa i skarbnika", nie zaś na wydruki internetowe, o jakich wspomniał WSA.

Podkreślił autor skargi kasacyjnej, że na rozprawie sądowej uzupełniono materiał dowodowy o odpis KRS (z [...] stycznia 2011 r.) oraz odpis Statutu Okręgu PZW w N.- oba dokumenty w oryginale. Uznał w konsekwencji, że uzupełnienie tego braku przed Sądem I instancji czyniło zadość wymogom formalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dalej: p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a..

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego kasacyjnie Okręgu, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyraził bowiem przekonanie, że nie zostało należycie wyjaśnione, kto powinien być uznany w sprawie za uprawnionego do rybactwa, a w konsekwencji, kto jest stroną w postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wątpliwości co do podmiotu uprawnionego do rybactwa skutkują również niepewnością, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot i czy zasadnie organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał sprawę w drugiej instancji.

Zgodnie z treścią art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji organu odwoławczego stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód łub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Odwołanie zostało wniesione w imieniu uprawnionego do rybactwa. Przytoczony wyżej przepis ściśle wymienia podmioty mające status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego więc ustalenie, kto jest uprawnionym do rybactwa ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wprawdzie uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, jednakże uczynił to uwzględniając odwołanie podmiotu, który uznał za uprawnionego do rybactwa. Uznając, że uprawnionym do rybactwa jest Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego N. organ odwoławczy wskazał, że w jego przekonaniu wynika wprost z rozporządzenia Nr 2/2006 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 31 maja 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich, a także "Wykazu użytkowników rybackich i użytkowanych przez nich obwodów rybackich w regionie wodnym Górnej Wisły." Uznał także, że pełnomocnik odwołującego się podmiotu posiadał stosowne pełnomocnictwo.

Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał na inne uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji, które winny zostać wyeliminowane przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zastosowanie się przez organ I instancji do tych wytycznych Dyrektora RZGW mogłoby skutkować wydaniem decyzji z naruszeniem art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Wskazane przez Dyrektora okoliczności, które organ I instancji miał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy były bowiem niewystarczające do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż w pierwszej kolejności należy ustalić, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że uchybienia Dyrektora RZGW polegające na naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanym przypadku słusznie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż z ogólnodostępnych dokumentów w postaci rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie wynika jedynie jaki obszar należy do jakiego obwodu rybackiego, natomiast dostępna w Internecie informacja w zakresie wykazu użytkowników rybackich i użytkowanych przez nich obwodów rybackich w regionie wodnym Górnej Wisły wskazuje, że Okręg PZW N. użytkuje obwód rybacki nr [...] rzeki D., na którym przewidziana jest inwestycja. Wobec powstałych w sprawie wątpliwości, w aktach powinna znaleźć się aktualnie obowiązująca umowa potwierdzająca fakt, że Okręg PZW w N. jest dzierżawcą tego odcinka rzeki D., na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja.

Posiadanie statusu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, przy tak szczegółowym określeniu kręgu podmiotów, jakim ten status przysługuje wymaga odwołania się do dokumentów, w oparciu o które ustalić można uprawnionego do rybactwa znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a., który pozwala sądowi przyjąć w poczet materiału dowodowego fakty znane mu z urzędu, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji faktów notoryjnych przy rozpoznawaniu sprawy. Tak sformułowany zarzut mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że zastosowane przez Sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dowodów były błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1576/2004, publ. www.nsa.gov.pl). Nie można jednak za fakty powszechnie znane, w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a, uznać okoliczności wynikających z umów zawartych przez Dyrektora RZWG z Okręgiem czy prowadzonego przez organ odwoławczy katastru, gdyż umowy te podlegałyby badaniu przez sąd administracyjny w trakcie postępowania. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy stanowi przedmiot oceny w ramach przeprowadzanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności.

Nie można uznać za fakt powszechnie znany posiadania przez skarżącego kasacyjnie statusu uprawnionego do rybactwa, gdy w aktach brak jest dokumentu, który by bezsprzecznie ten fakt potwierdzał. Nie można zarzucić, że Sąd I instancji pominął ten dokument.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., Sąd I instancji bowiem nie wypowiadał się co naruszenia przez organ odwoławczy tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zaś, aby uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednak postawienie takiego zarzutu wiąże się dla strony z obowiązkiem wskazania, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać lub jakiego dowodu nie mogła przedstawić i jak to wpłynęło na wynik sprawy. Brak wykazania przez autora skargi kasacyjnej związku między naruszeniem przepisu postępowania a rozstrzygnięciem powoduje, że zarzut ten nie może wywołać zamierzonego rezultatu.

Niedokonanie przez Dyrektora PZGW w K. omówionych powyżej ustaleń a także brak oceny zebranych w sprawie dowodów z naruszeniem zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. skutkować musiały uchyleniem wydanej w sprawie decyzji. Podzielając zatem w tej mierze stanowisko Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji