Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2428/19, oddalił skargę obywatelki Ukrainy A. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] w N. z [...] października 2017 r. o zobowiązaniu skarżącej do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na dokonaniu sprzecznych z twierdzeniami skarżącej ustaleń wyłącznie dlatego, że skarżąca nie wykazała istotnych dla sprawy okoliczności, mimo że wcześniej nie została wezwana do uzupełnienia i sprecyzowania swoich twierdzeń,
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przejawiającym się w braku ustaleń w zakresie możliwości poszukiwania skutecznej ochrony w kraju pochodzenia przez skarżącą i jej syna R. K. oraz tego, czy stwierdzone w informacji o kraju pochodzenia możliwości naruszenia praw człowieka mogą dotknąć skarżącą,
- - art. 62 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez rozdzielenie postępowania dotyczącego zobowiązania skarżącej do powrotu od takiego samego postępowania dotyczącego jej cierpiącego na [...] syna R. K., co doprowadziło do braku ustaleń dotyczących tego, czy po wykonaniu decyzji skarżąca i jej syn nie zostaną rozdzieleni.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, powołano się m.in. na uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, twierdząc, że z uchwały tej wynika, iż uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać wyodrębniony element, nie połączony z oceną pod względem zgodności z prawem, dotyczący stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd administracyjny, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiego elementu brak. W sentencji powołanej uchwały stwierdzono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Powołana uchwała nie dotyczy więc ściśle tego, jak skonstruowane powinno być uzasadnienie wyroku, lecz tego, że samodzielną podstawą kasacyjną może być art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli w uzasadnieniu brak jest stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego przez organ administracji. Z sentencji powołanej uchwały nie można więc wyprowadzać innych wniosków co do konstrukcji uzasadnienia wyroku, jak tylko ten, że w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny powinien przedstawić swoje stanowisko, co do stanu faktycznego sprawy przyjętego w zaskarżonym akcie, czyli stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji. Faktem jest, że w uzasadnieniu powołanej w skardze kasacyjnej uchwały stwierdzono, iż "przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd.
Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Jednakże w ocenie NSA rozpoznającego sprawę wiążące w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a. jest stanowisko wyrażone w sentencji uchwały, a nie w jej uzasadnieniu.
Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się wyraźne i jednoznaczne stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(...) [nietrafne] są zarzuty naruszenia art. 7, [art.] 77 § 1 i 2 oraz art. 80 (...) [k.p.a.], nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że organ nie w pełni zgromadził materiał dowodowy, dokonał błędnych ustaleń faktycznych i nie odniósł się do podnoszonych w toku postępowania argumentów i wskazywanych dowodów".
Ponadto m.in. wskazał, iż "Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawidłowo zgromadził materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy, powołując się na aktualne źródła (m. in. opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia (...) z 14 marca 2018 r. odnoszące się do sytuacji w zakresie bezpieczeństwa w M., z 6 grudnia 2018 r. dotyczące aktualnej sytuacji bezpieczeństwa na Ukrainie), zaświadczenia lekarskie dotyczące stanu zdrowia syna skarżącej, a także zeznania skarżącej". W ocenie NSA w tej sytuacji nie można zasadnie postawić zarzutu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organ administracji. Wbrew temu, co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tak przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji nie wyłącza możliwości kontroli zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, jakie fakty ustalone przez organy administracji obu instancji Sąd uznaje za prawidłowo ustalone, co daje możliwość kwestionowania tej oceny w skardze kasacyjnej.
Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji "jedynie zdawkowo odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7, [art.] 77 § 1 i [art.] 80 k.p.a. nie ustosunkowując się przy tym w ogóle do zarzutu chociażby naruszenia art. 107 § 3, czy art. 62 k.p.a.". W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zdawkowo. Ocenił je w wystarczający sposób. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie pominął zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., lecz się do niego odniósł stwierdzając, że "(u)zasadnienie oceny materiału dowodowego znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.". Jeżeli zaś chodzi o nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 62 k.p.a., to zarzut naruszenia tego przepisu w skardze nie został podniesiony.
Zauważyć należy, że być może zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie oceny uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji są wynikiem pomyłki, gdyż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor miał na uwadze inne uzasadnienie niż zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. przytoczono fragment uzasadnienia wyroku, który nie pochodzi z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podając dodatkowo, że znajduje się on na 19 stronie uzasadnienia, gdy tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma tylko 9 stron.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadna.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na dokonaniu sprzecznych z twierdzeniami skarżącej ustaleń wyłącznie dlatego, że skarżąca nie wykazała istotnych dla sprawy okoliczności, mimo że wcześniej nie została wezwana do uzupełnienia i sprecyzowania swoich twierdzeń, stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw, aby wzywać skarżącą do dalszego wyjaśniania swojego stanowiska. Skarżąca została przesłuchana w postępowaniu przed organem pierwszej instancji 22 kwietnia 2017 r. i miała nieskrępowaną możliwość przedstawienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie zobowiązania jej do powrotu, w tym dotyczących stanu zdrowia syna R. K. Jak wynika z protokołu przesłuchania skarżąca przedstawiła okoliczności dotyczące stanu zdrowia syna. Dokumenty dotyczące stanu zdrowia syna przedstawiła także w toku dalszego postępowania. W ocenie NSA wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna.
W ocenie NSA niezasadna jest także podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przejawiającym się w braku ustaleń w zakresie możliwości poszukiwania skutecznej ochrony w kraju pochodzenia przez skarżącą i jej syna oraz tego, czy stwierdzone w informacji o kraju pochodzenia możliwości naruszenia praw człowieka mogą dotknąć skarżącą. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, że z informacji o kraju pochodzenia wynika, iż na Ukrainie występują akty terroru i przemocy i w związku z tym należało wyjaśnić, czy te akty terroru i przemocy nie dotkną skarżącej. Podnosi się też, że skarżąca powoływała się na obawę wcielenia jej syna do wojska. Zarzuca się, że ustalając, czy skarżąca będzie mogła uzyskać ochronę w kraju pochodzenia jedynie powierzchownie wzięto pod uwagę stan zdrowia syna skarżącej oraz całkowicie pominięto brak zameldowania na terytorium tak zwanej bezpiecznej części Ukrainy.
W zakresie stanu zdrowia syna skarżąca twierdziła, że należy wziąć pod uwagę także dokumenty, które z uwagi na czas wystawienia nie mogły być przedłożone w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji.
W ocenie NSA wskazane zarzuty nie są zasadne. Wystarczy wskazać, że z uzasadnienia decyzji chociażby organu pierwszej instancji wynika, że organ ten miał na uwadze sytuację osób wewnętrznie przesiedlonych i w oparciu o informację o kraju pochodzenia ustalił, że na Ukrainie nie istnieją prawne ograniczenia w zakresie przemieszczania się obywateli i zmiany miejsca zamieszkania oraz że władze Ukrainy udzielają tym osobom pomocy. Zauważył też, że skarżąca z M. wyjechała bezpośrednio do Polski w celu podjęcia pracy zarobkowej i nie ubiegała się o pomoc na Ukrainie.
Organy administracji wzięły też pod uwagę stan zdrowia syna skarżącej stwierdzając na podstawie informacji o kraju pochodzenia, że na Ukrainie jest dostępne specjalistyczne leczenie psychiatryczne. Zauważyć należy, że z orzecznictwa ETPC (przede wszystkim sprawa Paposhvili przeciwko Belgii, skarga nr 41738/10, § 183) wynika, że stan zdrowia wydalanego cudzoziemca w konfrontacji ze stanem służby zdrowia w kraju pochodzenia i możliwościami jego leczenia w tym kraju może podlegać uwzględnieniu, poza przypadkiem, gdy cudzoziemiec jest bliski śmierci, wtedy gdy będzie mu groziło rzeczywiste ryzyko, wynikające z braku stosownego leczenia w państwie przyjmującym bądź braku dostępu do takiego leczenia, narażenia na poważne, szybkie i nieodwracalne pogorszenie stanu zdrowia skutkujące intensywnym cierpieniem bądź znacznym skróceniem prognozowanej długości życia.
Z kolei, jeżeli chodzi o zagrożenie skarżącej aktami terrorystycznymi i przemocy, nawet w tak zwanej bezpiecznej części Ukrainy, wskazać należy, że takie hipotetyczne i sporadyczne zagrożenie nie może stanowić podstawy udzielenia zezwolenia na pobyt humanitarny na podstawie art. 348 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), w którym stanowi się, że zgody na pobyt humanitarny udziela się cudzoziemcowi, jeżeli zobowiązanie go do powrotu może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu.
Odnosząc się do twierdzeń dotyczących wcielenia syna skarżącej do wojska wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie podano w kontekście której części art. 348 ustawy o cudzoziemcach okoliczność ta miałaby uzasadniać udzielenie skarżącej zgody na pobyt ze względów humanitarnych. W ocenie NSA konsekwencje odbywania zgodnej z prawem kraju pochodzenia służby wojskowej oraz zgodne z prawem kraju pochodzenia konsekwencje odmowy odbycia takiej służby wojskowej nie mogą być uznane za okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że stan zdrowia dorosłego syna skarżącej oraz jego obawa przed odbyciem służby wojskowej nie dotyczy bezpośrednio skarżącej w kontekście ewentualnego udzielenia skarżącej zgody na pobyt ze względów humanitarnych.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 62 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zauważyć należy, że naruszenie powołanych przepisów wiąże się z tezą, iż skarżąca wraz z synem stanowią rodzinę w rozumieniu art. 8 Konwencji i ich sytuacja powinna być oceniana wspólnie w jednym postępowaniu w sprawie zobowiązania do powrotu. Zarzut ten opiera się też na znanym NSA z urzędu fakcie, że w odniesieniu do skarżącej oraz jej syna R. K. toczyły się odrębne postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu, zakończone zobowiązaniem do powrotu. Uwzględniając te okoliczności NSA uznał, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania w kontekście art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w szczególności gwarantowanej ochrony życia rodzinnego, gdyż w obu postępowaniach wydano decyzje o zobowiązaniu do powrotu, co powoduje, że skarżąca nie zostanie rozdzielona z synem.
Dodatkowo należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się ustalenia organów administracji, że syn skarżącej jest dorosły, gdyż urodził się 14 kwietnia 1989 r. Nie kwestionuje się też ustaleń, z których wynika, że przyjechał do Polski wraz ze skarżącą w lipcu 2014 r. Niezasadne są więc twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że z uwagi na czas pobytu skarżącej z synem w Polsce zobowiązanie jej do powrotu narusza jej prawo do życia prywatnego. Trafnie w ocenie NSA zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że z uwagi na tak krótki pobyt skarżącej w Polsce nie można mówić o nawiązaniu w kraju goszczącym relacji, które można by uznać za życie prywatne w rozumieniu art. 8 Konwencji.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2000 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już przeszło rok. Ponadto ograniczenia związane z pandemią są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.