Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia B. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego z garażem podziemnym/nadziemnym u zbiegu [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i drogową zlokalizowaną na działkach wymienionych szczegółowo w sentencji decyzji. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "inwestor").
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły organizacje społeczne - Stowarzyszenie "B." i Stowarzyszenie A. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie").
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, inwestor przedstawił raport o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, raport zawiera wymagane prawem elementy, jest spójny i rzetelny. Z raportu wynika, że w trakcie eksploatacji budynek będzie oddziaływał na środowisko (emisja zanieczyszczeń do powietrza i hałasu powodowana ruchem samochodów, i wyrzutami z instalacji klimatyzacyjno-wentylacyjnej), jednak oddziaływania długoterminowe i stałe nie spowodują przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji. Hałas generowany przez pracę sprzętu budowlanego i przejazdy pojazdów transportujących będzie się kształtował na poziomie hałasu ulicznego w sąsiedztwie budynku. Przy proponowanym technicznym wyposażeniu obiektu i określonych zabezpieczeniach akustycznych, hałas związany z planowanym przedsięwzięciem zostanie ograniczony do wartości normatywnych w środowisku i nie będzie stanowił uciążliwości dla otoczenia.
Hałas komunikacyjny nie będzie zagrożeniem dla klimatu akustycznego, ponieważ będzie mieścił się całkowicie w tle hałasu drogowego, emitowanego z sąsiednich ulic, charakteryzujących się dużym natężeniem ruchu. Planowany obiekt budowlany nie będzie uciążliwy dla środowiska w związku z zanieczyszczeniem powietrza, nie będzie stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska, nie powinien także wpływać odczuwalnie na klimat i na pogorszenie przewietrzania terenu w skali makro. Ponadto obiekt budowlany położony ma być poza wyznaczonymi korytarzami wymiany i regeneracji powietrza, stąd też nie zaburzy przepływu mas powietrza. Inwestycja nie wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe i widokowe, ani nie będzie negatywnie oddziaływać na szatę roślinną zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji budynku. Planowana budowa nie będzie stanowić zagrożenia dla dóbr materialnych ani nie będzie negatywnie oddziaływać na obiekty zabytkowe. Projektowany budynek nie będzie powodował przesłaniania zabudowy sąsiedniej.
Organ odwoławczy podkreślił, że z raportu oraz przesłanej przez wnioskodawcę opinii sporządzonej przez [...], działających w ramach [...], wynika, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje pogorszenia klimatu akustycznego w sąsiedztwie i nie będzie stanowić zagrożenia dla terenów chronionych akustycznie. Nie spowoduje też przekroczenia dopuszczalnych norm jakości powietrza i nie będzie miała uciążliwego wpływu na stan zanieczyszczenia powietrza w otoczeniu inwestycji. Ocena jakości powietrza dokonana w raporcie jest zgodna z obowiązującą metodyką obliczeniową.
W ocenie organu odwoławczego, analizę oddziaływania akustycznego przeprowadzono w raporcie prawidłowo i brak było podstaw do uwzględnienia oddziaływania skumulowanego hałasu. Ponadto obliczeń oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na stan zanieczyszczeń powietrza dokonano zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną przyjmując w raporcie do obliczeń różę wiatrów ze stacji meteorologicznej Warszawa-Okęcie. Uwzględniono jednocześnie wytyczne określone w programie ochrony powietrza dla "Aglomeracji Warszawskiej".
Stowarzyszenie B. wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji obszernie odniósł się procedury poprzedzającej wydanie decyzji środowiskowej dla tego rodzaju przedsięwzięcia, stwierdzając, że warunki te zostały dochowane.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy wydał decyzję po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego, w zakres którego wchodził raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stąd też nie można uznać, że organ oparł się tylko na karcie informacyjnej przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, przedłożony raport odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Raport w pkt 10 zawiera opis przewidywanych oddziaływań obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko.
Analiza przeprowadzona w raporcie wykazała, że podczas realizacji dominowały będą odziaływania bezpośrednie i krótkoterminowe. Podczas eksploatacji występować będą oddziaływania długoterminowe i stałe oraz skumulowane jako związane z nowopowstałymi lokalnymi źródłami emisji zanieczyszczeń (samochody, urządzenia HVAC, wyrzutnie) i nowymi źródłami hałasu oraz pojawieniem się nowego wysokościowego budynku w krajobrazie. Elementami środowiska, których "dotknie" małe oddziaływanie skumulowane będą powietrze, klimat akustyczny, krajobraz, ludzie/stosunki społeczne.
Ponadto, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 8 a – c ustawy środowiskowej, elementem składowym raportu jest opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący m.in. skumulowane oddziaływania na środowisko, ale wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska i emisji, nie zaś opis w zakresie oddziaływań skumulowanych (hałasu) w rejonie sąsiadującej z inwestycją zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny zawiera rozdział 5.6 raportu.
W ocenie Sądu I instancji, analizę oddziaływania akustycznego przeprowadzono w raporcie prawidłowo, stąd zarzuty, że należało uwzględnić oddziaływania skumulowane hałasu nie są uzasadnione.
Odnosząc się do kwestii przekroczenia stężenia dwutlenku azotu w zakresie oddziaływania na sąsiedni budynek mieszkalny, Sąd I instancji wyjaśnił, że w pkt 5.7 raportu dokonano analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne. Z analizy tej wynika, że realizacja przedsięwzięcia pociągnie za sobą emisję zanieczyszczeń do powietrza w trakcie prac budowlanych, związaną ze spalaniem oleju napędowego przez maszyny budowlane. Jednak możliwe przekroczenia dopuszczalnych stężeń dwutlenku azotu ograniczone będą do placu budowy.
Z kolei eksploatacja budynku z garażem wiązać się będzie z emisją zorganizowaną do powietrza spalin w wyniku ruchu pojazdów osobowych w garażu podziemnym oraz pracą awaryjnego źródła prądu. Przeprowadzone obliczenia wykazały, że analizowany obiekt nie będzie uciążliwy dla środowiska pod względem zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego oraz nie będzie stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska. Projektowana zabudowa nie powinna wpływać odczuwalnie na klimat i na pogorszenie przewietrzana terenu w skali makro. Jako położona poza wyznaczonymi korytarzami wymiany i regeneracji powietrza nie zaburzy zasadniczo przepływu mas powietrza. W zaskarżonej decyzji organ odkreślił, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm jakości powietrza i nie będzie miała uciążliwego wpływu na stan zanieczyszczenia powietrza w otoczeniu inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, Stowarzyszenie "Zielone Mazowsze" nie przedstawiło dowodów, które skutecznie mogłyby zakwestionować obliczenia wynikające z raportu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że charakterystykę terenu przeznaczonego pod planowane przedsięwzięcie w zakresie dóbr kultury zawiera rozdział 2.2.8. raportu, a oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na obiekty zabytkowe zawiera rozdział 5.12 raportu. Z ustaleń tych wynika, że bezpośrednio na obszarze planowanej inwestycji nie występują obiekty zabytkowe wpisane do rejestru Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto najbliżej położone obszary i obiekty objęte ochroną to: [...] oraz kilka obiektów znajdujących się pod ochroną Stołecznego Konserwatora Zabytków, a teren ten pozostaje w granicach obszaru archeologicznego. Wymienione obiekty zabytkowe nie sąsiadują jednak bezpośrednio z terenem analizowanym (znajdują się ok. 100-200 m). Wobec oddalenia wymienionych obiektów oraz zagospodarowania terenów znajdujących się pomiędzy nimi, a przedmiotową nieruchomością, nie przewiduje się negatywnego wpływu przedsięwzięcia na te obiekty na etapie realizacji, eksploatacji i zakończenia realizacji danego przedsięwzięcia.
Ponadto przedsięwzięcie zostało uzgodnione ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. W ocenie Sądu I instancji, raport wymienia wszystkie istniejące w sąsiedztwie, czy w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytki, ze wskazaniem oddziaływania na nie przedsięwzięcia. Brak jest więc podstaw kwestionowana raportu w tym zakresie, zwłaszcza w zakresie pominięcia np. Historycznego Centrum Warszawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.
W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz 80 k.p.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie poziomu zanieczyszczenia powietrza i poziomu hałasu w miejscu planowanego przedsięwzięcia.
Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 144 ust. 1, 2 oraz 4 p.o.ś. przez ich niezastosowanie.
Po drugie, art. 1 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjętej w Paryżu 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r., Nr 32, poz. 190) oraz art. 11 ust. 1 Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy środowiskowej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach pojęcia "zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków" nie mieszczą się zespoły wraz z ich założeniami widokowymi stanowiące "dziedzictwo kulturalne" i podlegające ochronie na mocy Konwencji wraz z otuliną.
Po trzecie, art. 4 Konwencji oraz art. 5 lit. d) Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy środowiskowej przez ich niezastosowanie.
Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynika to z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadził postępowanie z udziałem Stowarzyszenia A.f, pomijając kwestię czy Stowarzyszenie to jest organizacją społeczną, która ma zdolność procesową w niniejszej sprawie.
Stowarzyszenie A. jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.
Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który jego reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia.
Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, Lex nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie.
Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie A. było uczestnikiem postępowania na prawach strony w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zostało zawiadomione o rozprawie, a jego przedstawiciel K.K. stawiła się na rozprawie, która odbyła 18 lutego 2013 r. Podczas rozprawy przedstawiciel Stowarzyszenia składała oświadczenia i wnioski do protokołu, do których odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto Stowarzyszenie A. występowało z wnioskiem o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku. Wszystkich tych czynności Stowarzyszenie dokonywało, pomimo, że Sąd I instancji nie zbadał legitymacji procesowej tej organizacji, poprzestając na załączeniu do akt sprawy zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o utworzeniu Stowarzyszenia oraz jego regulaminu. Uchwała trzech członków Stowarzyszenia A. z 18 października 2014 r., która przyznała pełne pełnomocnictwo K.K. – przedstawicielowi stowarzyszenia – do występowania w imieniu stowarzyszenia przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi podjęta została dopiero po wydaniu w tej sprawie wyroku przez Sąd I instancji (co miało miejsce 18 lutego 2013 r.) i została złożona do akt sprawy 10 grudnia 2014 r., a więc dopiero w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Brak jest przy tym informacji o przesłaniu tej uchwały do właściwego organu nadzoru.
Oznacza to, że Sąd I instancji nie zweryfikował, czy podmiot Stowarzyszenie A. posiadało legitymację procesową w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku. Ocena ta powinna poprzedzać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, a w przypadku negatywnej weryfikacji, Sąd I instancji powinien odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (art. 33 § 2 p.p.s.a.), ewentualnie pominąć czynności dokonane z jego udziałem (art. 44 § 2 p.p.s.a.).
Rozpoznanie skargi z pominięciem oceny legitymacji procesowej i prawidłowości umocowania przedstawiciela strony postępowania stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w w związku z tym odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.