Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi G. i G. T., J. i P. F. oraz Prokuratora Okręgowego w Opolu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.
Kontrolowaną w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia 28 kwietnia 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. zatwierdził na rzecz Zakładu Energetycznego O. S.A. plan realizacyjny obejmujący budowę linii elektroenergetycznej 400 kV D. –W. – do granicy woj. opolskiego wraz ze strefą ochronną dla tej linii, na terenach położonych w gm. D.., K., D., P., K., W., R., P., C., S. Decyzją z dnia 30 maja 2001 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność powyższej decyzji stwierdzając, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej oraz z rażącym naruszeniem prawa poprzez sprzeczność z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Stosując prawidłowo ten przepis, organ powinien był, w ocenie wojewody, odmówić zatwierdzenia planu realizacyjnego, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszały m.in. art. 3 powołanej ustawy.
Naruszenie przepisów o właściwości polegało natomiast ma tym, że kompetencja Urzędu Rejonowego w O. obejmuje gminy: D., D., K., P., K. i S., natomiast dla gmin: W., R., P. i C. właściwy był Urząd Gminy w K. W tej sytuacji Kierownik Urzędu Rejonowego w O. naruszył przepisy o właściwości w części decyzji dotyczącej obszarów gmin będących w terytorialnym zasięgu działania Urzędu Rejonowego w K. Organ nadzorczy wskazał nadto, że wykazany w planie realizacyjnym przebieg trasy przedmiotowej linii 400 kV pozostawał w sprzeczności z ustaleniami planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego następujących gmin: D.., K\., P., K., W., R., P., C., S. W decyzji ostatecznej z dnia 11 grudnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji z naruszeniem prawa.
Odwołanie od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2001r. złożyły Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w Warszawie. W wyniku jego rozpatrzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 sierpnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.
W wyniku złożonych skarg decyzja powyższa została następnie uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3067/01. W uzasadnieniu orzeczenia NSA nie przesądził sposobu, w jaki powinna zostać rozstrzygnięta niniejsza sprawa, lecz wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 marca 2004 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 28 kwietnia 1992r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że jeżeli sprawy, o których mowa w rozporządzeniu dotyczą inwestycji lub obiektów położonych na obszarze sąsiadujących ze sobą jednostek podziału terytorialnego, decyzję w pierwszej instancji podejmuje ten właściwy organ, do którego wystąpił zainteresowany, w porozumieniu z organem lub organami sąsiednich jednostek podziału terytorialnego.
Zakład Energetyczny O. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny do Kierownika Urzędu Rejonowego w O. i ten organ w porozumieniu z organami sąsiednich gmin, stał się właściwy w sprawie i wydał decyzję. Tym samym nie można stwierdzić w ocenie organu, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto w przypadku wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z ostateczną decyzją lokalizacyjną, nie można przyjąć, że decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nawet jeżeli doszło do naruszenia art. 3 w związku z art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.
Skargi na powyższą decyzję złożyli Prokurator Okręgowy w Opolu G. i G. T. oraz J. i P. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podzielając argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd I instancji uznał, że zgodnie z prawem Kierownik Urzędu Rejonowego w O. wydał decyzję i działał w porozumieniu z organami sąsiednich gmin, o czym świadczy przesłanie tej decyzji do wiadomości sąsiednim gminom.
Sąd stwierdził także, że zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest nietrafny, gdyż wprawdzie obowiązywał on w dniu wydania pozwolenia na budowę, ale nie obowiązywał jeszcze w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie ustanowienie strefy ochronnej nastąpiło na mocy decyzji z dnia 28 kwietnia 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, kiedy art. 63 ust. 3 powołanej ustawy, będący przepisem szczególnym w rozumieniu art. 23 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jeszcze nie obowiązywał.
Ponadto Sąd zauważył, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny została wydana zgodnie z decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 27 maja 1989 r. ustalającą lokalizację inwestycji, która nadal pozostaje w obiegu prawnym, gdyż wzmiankowaną decyzją z dnia 11 grudnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził jedynie, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. i G. T., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W skardze kasacyjnej postawiono następujące zarzuty naruszenia prawa:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo istnienia do tego podstaw,
- – art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 106 Kpa, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego i § 1 ust. 27 pkt 6 rozporządzenia Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zakresu działania urzędów rejonowych (Dz.U. Nr 54, poz. 316 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przez organ niewłaściwy miejscowo nie powoduje naruszenia przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa,
- – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 3 i art. 54 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, której zamierzone rozwiązania naruszały art. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 Prawa budowlanego z 1974 r., nie stanowi "rażącego naruszenia prawa",
- – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego bez stwierdzenia zgodności rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stanowi "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla przedmiotowej inwestycji powinien być zastosowany tryb współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 Kpa. Nie spełnia tego wymogu przesłanie decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. sąsiednim jednostkom administracji do wiadomości. Ponadto Sąd I instancji uchylił się od rozpatrzenia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 w związku z art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r., w sposób arbitralny wartościując pojęcie "rażącego naruszenia prawa".
W sprawie bezsporne jest, że kontrolowana decyzja była sprzeczna z niektórymi planami zagospodarowania przestrzennego, a z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wynika, że sama zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wystarcza.
Pismem z dnia 4 października 2005 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w Warszawie złożyły odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie zachodzą, a wcześniej, że wbrew twierdzeniom inwestora skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne określone art. 176 przywołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi, uznając, iż nie mogą one odnieść zamierzonych skutków.
W szczególności zamierzonych skutków nie może odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sytuacji gdy nie zostały one wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazane, stosownie do wymagań art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda z niektórych sformułowań skargi kasacyjnej można wnosić, że stronie skarżącej chodzi o naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 106 Kpa (obowiązek współdziałania organów), do czego strona zasadnie "dochodzi" poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, to jednak z całokształtu skargi kasacyjnej wynika, że przywołane przepisy Kpa mają wesprzeć zarzut naruszeń przepisów prawa materialnego i w tym kontekście poddane zostały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Co do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to trzeba zauważyć, że związane są one z błędną wykładnią przywołanych w skardze uregulowań prawnych, prowadzącą do uznania, iż decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego podmiotowej inwestycji, wydana – zdaniem strony skarżącej – przez organ niewłaściwy bez stwierdzenia zgodności rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Zarzuty te można i trzeba byłoby podzielić gdyby rzeczywiście tak było jak podnosi to strona skarżąca. Z zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd pierwszej instancji zajął takie stanowisko. Jeżeli chodzi o właściwość organu administracji pierwszej instancji orzekającego w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego planu realizacyjnego to w ocenie Sądu Kierownik Urzędu Rejonowego w O., aczkolwiek był uprawniony w świetle regulacji § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U.
Nr 8, poz. 48 ze zm.) do podjęcia decyzji w pierwszej instancji, to powinien to zrobić w porozumieniu z organami sąsiednich jednostek podziału terytorialnego. Nie dopełniając tego warunku w sposób prawem przewidziany (art. 106 Kpa), naruszył prawo, ale naruszenie, to nie może być traktowane jak wydanie decyzji przez organ ewidentnie niewłaściwy, dając tym samym podstawy Sądowi pierwszej instancji do uznania, iż w tej konkretnej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Tym bardziej że wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu jest w myśl art. 145 § 1 pkt 6 Kpa przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie orzekania w trybie art. 156 Kpa. Co do zarzutu błędnej interpretacji art. 3 i art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska to trzeba zauważyć, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 27 maja 1989 r. ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji, przesądzająca o jej zgodności z ustaleniami stosownych planów zagospodarowania przestrzennego.
Do czasu kiedy decyzja ta była w obrocie prawnym organ administracji rozstrzygający w sprawie przedmiotowego planu realizacyjnego był nią związany, co z kolei dawało podstawy do przyjęcia, że sporna inwestycja przepisów o planowaniu przestrzennym nie naruszała i w ślad za tym przyjęcie poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż w tej sytuacji faktycznej i prawnej wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, o której mowa nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawy do uznania, iż występujące w sprawie ww. naruszenia prawa nie miały cech naruszenia rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i jako takie nie mogły doprowadzić do wzruszenia kwestionowanej decyzji przez lata pozostającej w obrocie prawnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie miały charakteru wyraźnych, niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, naruszeń norm prawnych i jako takie mogły być sanowane, stanowiąc racjonalny kompromis pomiędzy wymogami praworządności i trwałości porządku prawnego.
Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.