Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
- 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. i K. K. – na skutek uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/08 poprzedniej decyzji – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy zjazd położony jest na terenie trzech działek: działki nr [...] (której zarządcą jest Wojewódzki Zarząd Dróg w K.) oraz działek nr [...] i nr [...] (których właścicielem są A. i H. K.). Żadna z wskazanych działek nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność W. i K. K. Działki nr [...] i [...] rozdziela działka nr [...] będąca własnością T. Ch., natomiast działka nr [....] znajduje się po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...] i nie jest położona naprzeciwko działek nr [...] i [...]. Lokalizacja zjazdu na wyżej wymienionych działkach nie będzie więc oddziaływała na działki państwa Klimek. Wszelkie rozstrzygnięcia organów administracyjnych pozostają zatem bez wpływu na wykonywanie prawa własności przez W. i K. K. Wobec tego skarżący nie posiadają interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do występowania w niniejszej sprawie. W szczególności nie da się go wywieść z art. 140 k.c.
- 2. Od powyższej decyzji W. i K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nie przysługuje im przymiot strony. Podali też, że stacja paliw, do której prowadzi przedmiotowy zjazd wybudowana została nielegalnie a osoby mające "bezpośredni związek z jej powstaniem zostały skazane na wieloletnie kary pozbawienia wolności (...)".
- 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
- 4. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał, że organ II instancji powinien był ocenić, czy przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnoszących odwołanie i czy mogą żądać ochrony prawnej w postaci wydania aktu administracyjnego. Fakt, że nieruchomości należące do skarżących nie graniczą bezpośrednio z terenem, na którym jest zjazd, nie przesądza jeszcze o braku ich interesu prawnego w tej sprawie. To czy posiadają oni interes prawny w postępowaniu, wymaga przede wszystkim ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a ich sytuacją prawną (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97, Lex nr 43262).
Wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdził, że wymieniony wyżej przepis mógł zostać naruszony, gdyż obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w ww. przepisie, odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż w jednym i drugim przypadku "interes prawny musi dotyczyć nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu".
W ocenie Sądu, organ II instancji odmówił skarżącym przyznania przymiotu strony, ponieważ nieruchomość nie graniczyła z działkami gdzie znajduje się przedmiotowy zjazd. Brak bezpośredniego graniczenia działek z terenem inwestycji nie przesądza o braku interesu prawnego skarżących.
5. Od powyższego wyroku ze skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi W. i K. K., ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego "przez uwzględnienie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą, z uwagi na to, że organ w sposób prawidłowy ustalił brak normy prawnej, z której wynikać miałby interes prawny wnoszących odwołanie" oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane "poprzez niewskazanie przepisu postępowania, któremu organ uchybił, a jedynie wskazanie na możliwość naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie "mógł zostać naruszony" przez organy art. 5 ust. 1 pkt 9 – Prawa budowlanego i z tej przyczyny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję, bez wskazania przepisów postępowania, którym organ administracji uchybił. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd winien wykazać także, że stwierdzone przez niego naruszenie przez organ przepisów postępowania mogłyby spowodować, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji byłoby inne.
- II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem za trafne uznać należy zawarte w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi przepisów.
Uchylając, wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), Sąd I instancji jako podstawę prawną zawartego w wyroku rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości, o ile stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy".
Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na decyzję będzie ustalenie przez Sąd, iż naruszone zostały konkretne przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji, a także wykazanie, że stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki te, stanowiące podstawę uchylenia decyzji, winny zostać przedstawione w uzasadnieniu wyroku, które w takim przypadku zawierać również powinno wskazania co do dalszego postępowania organów ponownie rozpoznających sprawę na skutek uchylenia wskazanej decyzji.
W niniejszej sprawie, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, powyższe wymogi nie zostały spełnione.
Uchylając zaskarżoną decyzję z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał żadnego przepisu procedury administracyjnej, któremu w jego ocenie organ II instancji uchybił, umarzając postępowanie odwoławcze.
Postępowanie to nie ma charakteru inkwizycyjnego i może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Stąd też podmiot wnoszący odwołanie musi posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. co oznacza, że jego interesu prawnego dotyczyć ma dany akt prawny. W niniejszej sprawie kwestia ta miała rozstrzygające znaczenie i była rozważana przez organ odwoławczy.
Powołując się na treść art. 28 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż K. i W. K. mają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Wskazując na lokalizację i charakter samowolnie wykonanego zjazdu z drogi, stwierdził, że nie da się wywieść tego interesu zarówno z treści art. 140 k.c. jak i innych przepisów prawa administracyjnego materialnego w tym budowlanego czy dotyczącego ochrony środowiska.
Zauważyć przy tym należy, że kwestionowana przez małżonków K. decyzja organu I instancji nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Zawarte w niej rozstrzygnięcie – umarzające postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. – wydane zostało ponieważ organ ten uznał się niewłaściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania w tej sprawie.
Stanowisko Sądu, stwierdzające konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – winno zostać przedstawione i poparte wyczerpującą argumentacją.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest faktycznej i prawnej argumentacji rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Ogólnikowe stwierdzenia i przytaczane cytaty uzasadnień wyroków Naczelnego Sadu Administracyjnego, dotyczące kwestii przymiotu strony nie zostały osadzone w realiach niniejszej sprawy. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia do ustaleń i stwierdzeń zawartych w pisemnych motywach decyzji.
Z motywów tych – być może nieco lakonicznych – wynika jednak, że organ odwoławczy rozpatrywał uprawnienia odwołujących się małżonków K. w aspekcie art. 28 k.p.a. i wskazał dlaczego uznał, iż nie mają oni interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony.
Nie podzielając tego stanowiska ewentualnie uważając je za nieposiadające oparcia w stanie faktycznym sprawy sąd winien wyraźnie wskazać jakim przepisom procesowym uchybił organ, prezentując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko. Jak już to wyżej sygnalizowano w uzasadnieniu wyroku brak jest jakichkolwiek wskazań w tym zakresie. Sąd nie powołał ani jednego przepisu postępowania administracyjnego, któremu jego zdaniem uchybił organ odwoławczy.
Zrozumiałym w takiej sytuacji staje się brak odniesienia Sądu do drugiej z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przesłanek dotyczącej istotnego wpływu ewentualnych uchybień przepisom postępowania na wynik sprawy.
Wskazane wyżej wady uzasadnienia wyroku słusznym czynią zarzut, iż Sąd nie wykazał, że spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Tak więc brak wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.