Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku P. B. z dnia [...] września 2008r. odmówił na podstawie art. 157 § 3 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r., udzielającej inwestorowi – Spółce [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, zlokalizowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. 7/22, 7/23,7/24 z obr. [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) róg ul. [...] w Warszawie, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. oraz projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do tej decyzji. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania było ustalenie, że wniosek pochodzi od osoby niemającej przymiotu strony. M. B. nie był inwestorem przedmiotowej inwestycji.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł okoliczności wskazujących na naruszenie prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ w drodze decyzji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa inną decyzją ostateczną.
W niniejszej sprawie organy obu instancji z przyczyn podmiotowych odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie uznając, że skarżący nie posiada przymiotu strony.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powołany przepis w sposób jednoznaczny określa podmioty, które posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i które mogą tym samym skutecznie żądać wszczęcia postępowania, czy też kwestionować zapadłe w nim rozstrzygnięcie. Skarżący nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był inwestorem przedmiotowych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych.
Zatem na mocy art. 59 ust. 7 ustawy skarżący wykluczony został z kręgu podmiotów mogących skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, czy też mogących skutecznie kwestionować zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcie.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy ma zastosowanie tylko w takim stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem (wyrok NSA z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II OSK 1174/07).
W sprawie niniejszej decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została po zakończeniu budowy, zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2006r., zmieniona ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006r. i Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r.). Wprowadzone w czasie wykonywania robót budowlanych zmiany od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę według oświadczenia - 2B kierownika budowy z dnia 5 lutego 2008 r. nie były zmianami, które by w sposób istotny odstępowały od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisu art. 157 § 2 i 3 kpa stwierdzając, iż skarżący nie ma przymiotu strony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie i prawidłowo odmówiły wszczęcia tego postępowania.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł P. M. B., zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów:
- a) art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że pojęcie inwestora użyte w tym przepisie oznacza jedynie organizatora procesu budowy, a nie obejmuje jego następców prawnych oraz, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków,
- b) art. 28 kpa i art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 152 ust. 12 pkt 3 i ust. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz art. 30 § 4, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 i 3 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 59 ust. 7 cyt. ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie skarżącego pojęcie inwestora użyte w tym przepisie nie jest ograniczone jedynie do organizatora procesu budowy, ale obejmuje również jego następców prawnych. Organizator procesu budowy jest zainteresowany w bezwarunkowym uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż łączy się to z brakiem obowiązku ponoszenia dodatkowych kosztów inwestycji oraz możliwością użytkowania obiektu, w tym jego sprzedaży. Nabywca lokalu, będąc następcą prawnym inwestora, korzysta z uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym również spełniania przez budynek określonych przepisami prawa warunków.
W ocenie skarżącego nabywca lokalu w budynku, który został oddany do użytkowania niezgodnie z przepisami, posiada interes prawny w stwierdzeniu, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeniesienia własności nieruchomości powoduje, że nabywca nieruchomości wstępuje w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa.
Ponadto skarżący podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jako postępowaniu odrębnym od postępowania zwykłego nie należy stosować regulacji zawartej w art. 59 ust. 7 ustawy, lecz zasady określone w art. 28 kpa. Skarżący, jako właściciel jednego z lokali korzysta z urządzeń oraz instalacji będących na jego wyposażeniu.
W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący wskazał na naruszenie § 152 ust. 12 pkt 3 rozporządzenia, wskazując że usytuowanie wyrzutni pozostaje w rażącej sprzeczności z parametrami określonymi w cyt. rozporządzeniu i art. 5 ustawy oraz powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia, a w przypadku pożaru powoduje zagrożenie zatrucia dymami i gazami dla użytkowników mieszkań usytuowanych powyżej wyrzutni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzut skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego i sprowadza się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (cyt. dalej ustawa) oraz art. 28 kpa i art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 152 ust. 12 pkt 3 i ust. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz art. 30 § 4, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 i 3 kpa.
Powołane podstawy skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za usprawiedliwione.
Na wstępie podnieść należy, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy), jak również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor (art. 59 ust. 1 ustawy). Z faktu nabycia od inwestora w drodze cywilnej umowy kupna-sprzedaży własności lokalu w budynku mieszkalnym nie można wywodzić istnienia interesu prawnego nabywcy tego lokalu i jego uprawnienia do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowania tego obiektu budowlanego. Aktualny właściciel lokalu mieszkalnego, który nie był stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w którym ten lokal się znajduje, ponieważ nie był inwestorem w rozumieniu art. 17 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy.
Zbycie prawa własności lokalu przez inwestora – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego -P. M. B. nie nastąpiło w toku procesu budowlanego, ten bowiem zakończył się wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po zakończeniu procesu budowlanego mają zastosowanie przepisy Rozdziału 6 ustawy, normujące kwestie wiążące się z utrzymaniem obiektów budowlanych, z których wynika, że określone tam obowiązki, należące do zarządu rzeczą (obiektem budowlanym) należą do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy (jak w sprawie niniejszej) nieruchomość jest zarządzana przez wspólnotę mieszkaniową, ona w rozumieniu przepisów tego rozdziału jest zarządzającym rzeczą wspólną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący który na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr Rep [...] stał się właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w Warszawie, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 marca 2008r. (wydana na wniosek inwestora – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie) - nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 marca 2008r. o pozwoleniu na użytkowanie.
W tej sytuacji nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 152 ust. 12 pkt 3 i ust. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), których Sąd I instancji nie stosował. Uznając bowiem, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony ani organ, ani Sąd I instancji nie dokonywali oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, który został oddany do użytkowania decyzją z dnia [...] marca 2008r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy, który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została po zakończeniu budowy, którą inwestor zrealizował na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji budowy, zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (samowoli budowlanej). W sprawie niniejszej Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenie organu administracyjnego, nie kwestionowane przez skarżącego, że inwestor przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] marca 2008r. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2006r o pozwoleniu na budowę (zmienioną ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006r. i Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r.) i na jej podstawie realizował przedmiotową inwestycję.
W związku z powyższym uznać należy za nieuprawniony zarzut dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 59 ust. 7 ustawy, podobnie jak zarzut "błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania" art. 28 kpa, którego Sąd I instancji w sprawie niniejszej nie stosował.
Uznanie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).