Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 184/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2004 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Międzyrzeckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Jak wynika z akt sprawy, [...] S.A. w dniu 24 listopada 2003 r. złożył do Urzędu Miasta i Gminy w Skwierzynie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw obejmującą budynek stacji paliw, zadaszenie nad dystrybutorami, cztery dystrybutory paliwa, 1 dystrybutor LPG, dwa podziemne zbiorniki paliwowe o pojemności 50 m3, zbiornik podziemny na gaz LPG o pojemności 6,4 m3, drogi i parkingi wraz z infrastrukturą podziemną na działkach nr [...],[...],[...] zlokalizowanych w S. przy ul. [...]. Powyższy wniosek został przekazany przez Burmistrza Gminy Skwierzyna do Starostwa Powiatowego w Międzyrzeczu. Następnie Starosta Międzyrzecki decyzją z dnia [...] marca 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie, gdyż jego zdaniem organem właściwym był Wojewoda.
Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Starosta Międzyrzecki rozpatrzył powyższy wniosek [...] S.A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w tym samym zakresie, w którym wcześniej umorzył postępowanie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. udzielającą pozwolenia na budowę Starosta Międzyrzecki uchylił również swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2004 r. umarzającą postępowanie w sprawie.
Odwołania od powyższej decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. złożyli właściciele sąsiednich działek: J. D. i inni, kwestionując w pierwszej kolejności to, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, przed organem pierwszej instancji, nie byli traktowani jako strony w tej sprawie.
Wojewoda Lubuski po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2004 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w oparciu o brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i po wnikliwej analizie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie i zgromadzonych w sprawie dokumentów, organ odwoławczy ustalił, że w obszarze oddziaływania znajdują się nieruchomości o nr ewid. [...],[...] i [...], objęte inwestycją.
W związku z powyższym zdaniem Wojewody Lubuskiego, odwołującym się nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym nie posiadają również legitymacji procesowej do występowania z wnioskiem o uchylenie decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2004 r. wniósł J. D., który jest właścicielem działki nr ewid [...] graniczącej bezpośrednio z działką nr ewid. [...], na której ma być inwestycja objęta pozwoleniem na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. uznał, że obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W cenie Sądu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, Wojewoda Lubuski jako organ odwoławczy miał obowiązek rozpatrzenia sprawy od nowa, a nie tylko ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W tym również powinien przeanalizować kto w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest stroną w tym postępowaniu. Należało zbadać też, czy wnoszący skargę nie należy do grona osób mających uzasadnione interesy w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wyważenie interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy na sąsiednich działkach.
Sąd uznał za wadliwe utożsamianie przez organy orzekające, pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ze sformułowanym w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pojęciem "uciążliwości przedsięwzięcia" w stosunku do nieruchomości sąsiednich. W przedstawionym raporcie nie stwierdza się, iż planowana inwestycja nie będzie "oddziaływać" na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie wskazuje, że jej "uciążliwość" ograniczy się do działek, na których ma być usytuowana. Raport jest tylko jednym z dowodów i podlega ocenie organów, nie można w oparciu tylko o ten jeden dokument ustalać stron postępowania. Organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie posiadają zgodnych z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnień. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się na rozporządzenia jednak nie wskazał konkretnych przepisów, które miały zastosowanie w tej sprawie.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy powinny też wyjaśnić sprawę postanowienia i decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] marca 2004 r. umarzającej postępowanie oraz środków odwoławczych wniesionych przez [...] S.A. od tych aktów, gdyż przedstawione Sądowi akta uniemożliwiają dokonanie ustalenia, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca organu pierwszej instancji, nie zostały wydane przedwcześnie, a przez to wadliwie także z innej przyczyny.
[...] S.A. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zarzucając mu:
- 1. Naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) powołanej dalej jako P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż naruszenia te są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji.
- 2. Naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie J. D. miał legitymację czynną do wniesienia skargi.
- 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, iż skarżący był uprawniony do wniesienia skargi.
- 4. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Wskazując na powyższe naruszenia w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sadowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów zamieszczonych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się prawo J. D. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przepis ten jest realizacją konstytucyjnych praw człowieka i obywatela. W art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zawarto prawo każdego do sądu. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który nie pozwala aby drodze ustawy ograniczać komukolwiek możliwość dochodzenia swoich praw na drodze sądowej. Stosownie do art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolą tą objęte są zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. między innymi decyzje administracyjne. Interes prawny J. D. do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2004 r. do sądu administracyjnego wynika z tego, że ta decyzja została wydana na skutek wniesionego przez niego odwołania od decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. i J. D. był adresatem decyzji Wojewody, która pozbawiła go prawa podmiotowego, jakim jest możliwość bycia stroną w postępowaniu administracyjnym.
W takiej sytuacji J. D. realizując swoje prawo konstytucyjne – prawo do sądu, miał interes prawny (uprawnienie) w tym, aby decyzja Wojewody Lubuskiego została poddana kontroli sadowej, niezależnie od tego, czy organy w postępowaniu administracyjnym uznały go za stronę, czy też nie. Decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2004 r. umarzająca postępowanie odwoławcze ma charakter procesowy, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i podlega kontroli sądowej jak każda inna decyzja. W przypadku takiej decyzji interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. jest niezależny od interesu prawnego wyprowadzonego w oparciu o art. 28 K.p.a., czy też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej (pkt 2 i 3) o braku legitymacji J. D. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, prowadziłby do niezaskarżalności decyzji Wojewody Lubuskiego. Jeżeliby nawet przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym J. D. zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie miał przymiotu strony, to nabył przymiot strony w znaczeniu procesowym przez fakt, że stał się adresatem decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2004 r. i miał prawo jako strona zaskarżyć tę decyzję do Sądu, co nie oznacza, że przez to stał się automatycznie stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Skarga wniesiona przez J. D. została uwzględniona przez Sąd, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ drugiej instancji umarzając postępowanie odwoławcze nie dokonał wystarczających ustaleń w tym zakresie, czy osoby składające odwołania w tym J. D. mają przymiot strony w tym postępowaniu, czy też nie. Wojewoda Lubuski bez żadnej analizy i konkretnych dowodów bezkrytycznie przyjął i powtórzył argumenty organu pierwszej instancji. Samo odwołanie się do raportu oddziaływania na środowisko nie wystarcza gdyż jest to jeden z dowodów w sprawie i powinien być oceniony przez organ tak, jak wszystkie inne dowody. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia 6 kwietnia 2004 r. są bardzo lakoniczne i ogólnikowe nie spełniają więc wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Jak bowiem można mówić o wnikliwej analizie przepisów rozporządzeń powoływanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro nawet nie wskazuje się konkretnych przepisów tych aktów.
Przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego co prawda ogranicza ilość stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie upoważnia to jednak organów do automatycznej eliminacji wszystkich, którzy powołują się na swój interes prawny w sprawie. Każdy taki przypadek musi być indywidualnie przeanalizowany i uzasadniony, żaden przepis z tego nie zwalnia organów. Zaskarżonego wyroku nie można rozumieć tak, że Sąd pierwszej instancji przesądził o tym, że skarżący ma przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Międzyrzeckiego, ponieważ organy nie wyjaśniły szeregu wątpliwości wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności tego kto jest stroną, a kto nie i dlaczego.
Organ drugiej instancji nie może bez własnych ustaleń powtarzać bezkrytycznie argumentacji organu pierwszej instancji, tym bardziej jak w sprawie są niewyjaśnione podstawowe kwestie. Do takich należy zaliczyć decyzję Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] marca 2004 r. umarzającą postępowanie w sprawie, na jakiej podstawie i w jakim trybie decyzja ta została uchylona przez Starostę decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Oceniając zaskarżony wyrok należy zgodzić się w całej rozciągłości z jego rozstrzygnięciem i uzasadnieniem i stwierdzić, iż istniały podstawy do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, tym samym zarzut wskazujący na naruszenie powyższego przepisu jest bezzasadny. Podobnie bezzasadny jest zarzut zamieszczony w pkt 4 skargi kasacyjnej, gdyż Sąd w zaskarżonym wyroku nie przyjął, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ale wskazał, że należy tę kwestię wyjaśnić, a nie tylko opierać się na stwierdzeniu zaczerpniętym z raportu oddziaływania na środowisko, które jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.