Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Powiatu Głogowskiego stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 24 listopada 2009 r. Nr XXXIX/343/2009 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2010 r., została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 stawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę").
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w § 1 uchwały Rada Miejska w Głogowie zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określoną w załączniku do uchwały, wskazując w § 2, że obowiązuje ona w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W załączniku do uchwały stanowiącym zatwierdzoną taryfę zawarty został rozdział 5 "Warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe", gdzie w pkt 5.11 wprowadzono zapis: "Rozliczenie z odbiorcą będącym właścicielem powierzchni o trwałej nawierzchni za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych następuje na podstawie ilości ustalonej w oparciu o wskazania urządzenia pomiarowego. W przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ścieków opadowych i roztopowych będzie ustalana jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu. Informacje o średniej rocznej opadów pochodzą z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we Wrocławiu dla stacji opadowej IMGW w Głogowie."
Podobny przepis wprowadzony został w tabeli 12 "Zakres świadczonych usług – odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych". Określając w kolumnie trzeciej tej tabeli sposób rozliczenia za odebrane ścieki postanowiono, że "rozliczenie odbiorcy następuje na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub w przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ustalana jest jako iloczyn: zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu".
Skargę na powyższą uchwałę wniósł skarżący powiat.
Stwierdzając wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że uchwała ta narusza prawnie chroniony interes skarżącego powiatu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach.
W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta), a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może jednak być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo.
Sąd I instancji podkreślił, że rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli powinna przyjąć przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne.
Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę podkreślając, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej.
W ocenie Sądu I instancji, Rada Miejska w Głogowie zatwierdziła taryfy, które sporządzone zostały z naruszeniem art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Naruszenie to polegało na wprowadzeniu do taryfy jako warunku rozliczenia, przepisów określających sposób wyliczania ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego. Wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za metr sześcienny ścieków opadowych i roztopowych jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów z 10 lat oraz współczynnika spływu, przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zamieściło przepisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych ustawodawca zastrzegł bowiem do regulacji umownych, na co wprost wskazał w art. 27 ust. 5 oraz art. 6 ust 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu I instancji, jednostronne ustalenie w taryfie sposobu wyliczania ilości odprowadzanych ścieków stanowi o naruszeniu wskazanych wyżej regulacji ustawowych.
Sąd I instancji zauważył przy tym, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 – dalej jako "rozporządzenie") wskazano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego, co zgodnie z ustawą powinno być ustalone w umowie. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku, gdy jakikolwiek element taryfy sporządzony zostanie z naruszeniem prawa, rada gminy zobowiązana jest odmówić zatwierdzenia całej taryfy. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może zatem jej zmieniać uchylać lub zatwierdzać w części.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od czasu jej podjęcia upłynął już rok. W związku z tym Sąd I instancji uprawniony był do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w całości. Sąd I instancji podkreślił, że oceniał uchwałę tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa, a tym samym – podobnie jak Rada Miejska w Głogowie – nie mógł ingerować w treść taryfy. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, nie było możliwie stwierdzenie, że uchwała narusza prawo tylko w części.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że nie jest przekonujący argument Gminy Głogów uzasadniający określenie sposobu wyliczania ilości odprowadzonych ścieków w taryfie tym, że odbiorcy muszą wiedzieć w jaki sposób będzie wyliczona ilość odprowadzonych ścieków. Wiedzy tej nie pozbawi ich uregulowanie tej kwestii w umowie. Zdaniem Sądu I instancji, nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Gminy Głogów, że art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę dopuszcza, w przypadku braku urządzenia pomiarowego, ustalenie sposobu wyliczenia ilości odprowadzonych ścieków w taryfach. Z treści tego przepisu wynika bowiem wprost, że kwestie te mają być uregulowane w umowie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Głogów.
W pierwszej kolejności Gmina Głogów zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 26 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w pojęciu "warunki stosowania cen i stawek" nie mieści się określenie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych.
Po drugie, art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości określenia w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych.
Po trzecie, art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro rada gminy może jedynie zatwierdzić bądź odmówić zatwierdzenia taryfy, to tym bardziej kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy nie ma sąd administracyjny.
Gmina Głogów zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), polegające na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstawy do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa jedynie w części.
Na podstawie art. 188 p.p.s.a. Gmina Głogów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz oddalenie skargi w pozostałej części. Gmina Głogów wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niewłaściwego zastosowania art. 26 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę polegające na przyjęciu, że w pojęciu "warunki stosowania cen i stawek" nie mieści się określenie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Przepis art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zawiera jedynie definicję ustawową taryfy jako "zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania".
Natomiast przepis art. 26 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług, na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Z kolei z § 4 cytowanego rozporządzenia wynika, że w taryfach mieszczą się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy). Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że wskazany wyżej przepis rozporządzenia nie może być przy zatwierdzaniu taryf interpretowany z naruszeniem art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Rozumienie pojęcia "warunków stosowania taryf" musi być więc wykładane w sposób, który nie prowadzi do sprzeczności z art. 27 ust.
5. Każdy rodzaj wykładni przepisu, niezależnie czy jest to wykładnia celowościowa czy systemowa (na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), nie może prowadzić w rezultacie do sprzeczności z wyraźnym przepisem ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że odbiorcy muszą wiedzieć, w jaki sposób będzie wyliczona ilość ścieków w przypadku braku urządzenia pomiarowego, a taką wiedzę zapewnia im znajomość taryfy. Źródłem wiedzy w tym zakresie będzie uregulowanie umowne.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości określenia w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Proces wykładni obejmuje przede wszystkim regulację ustawową, a wyniki tej wykładni mogą być konfrontowane z przepisami wykonawczymi, ale ich interpretacja nie może prowadzić do ustaleń sprzecznych z przepisami ustawy. Przepis art. 27 ust. 5 tej ustawy nie może być więc rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania – w przypadku braku urządzeń pomiarowych – ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach, a nie w drodze umownej, do której odsyła ustawa.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, polegającej na przyjęciu, że skoro rada gminy może jedynie zatwierdzić bądź odmówić zatwierdzenia taryfy, to tym bardziej kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy nie ma sąd administracyjny. Cytowany przepis stanowi jedynie, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Dokonując kontroli legalności uchwały sąd administracyjny nie ingeruje w treść taryf, ale bada uchwałę zatwierdzającą taryfy albo odmawiającą tego zatwierdzenia, przy czym kontrola ta prowadzona jest z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.
Natomiast rada gminy podejmując wskazaną uchwałę decyduje o jej treści po analizie zgodności sporządzenia taryf z przepisami prawa. Badanie zgodności taryf z przepisami prawa nie oznacza badania celowości stawek w niej zamieszczonych, nie daje kompetencji do ich zmiany ani radzie gminy ani sądowi. Oznacza to, że nie znajdowało uzasadnienia stwierdzenie niezgodności z prawem jedynie części zaskarżonego aktu. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jak również powiązany z nim zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Niezależnie bowiem od tego, czy przepis ten uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego akt jedynie w części został wydany z naruszeniem prawa (a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco), charakter prawny przedmiotowej uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przemawiał za objęciem całego tego aktu orzeczeniem Sądu I instancji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 4