Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 823/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. S. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta C. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy K. w C. wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej, sieci kablowej i przyłączy nn, oświetlenia kablowego ulicy K., przebudową sieci telekomunikacyjnej i przebudową sieci wodociągowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. S., właścicielka działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] przeznaczoną pod budowę drogi gminnej – ul. K. w C., na której realizację zezwolono zaskarżoną decyzją.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Lubelski uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność usunięcia wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego błędów w dokumentacji geodezyjno-podziałowej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zgodnie z wnioskiem, na działkach ewidencyjnych gruntu opisanych w sentencji decyzji.
K. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, powołując się na ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Zdaniem skarżącej, pomimo, iż przedmiotowa inwestycja drogowa ma być realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", nie można ignorować rozwiązań przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta C., przyjętym uchwałą [...].
W ocenie skarżącej, był on podstawą dotychczasowych podziałów geodezyjnych, jak również wszelkich decyzji zezwalających na budowę posadowionych już przy ulicy budynków mieszkalnych. Decyzje określały nie tylko położenie budynków wynikające z zaplanowanych linii rozgraniczenia, lecz również przebieg drogi oraz przestrzeń pomiędzy tą drogą a budynkami mieszkalnymi. Dane te, zdaniem skarżącej, powinny mieć wpływ na projekt techniczny przebudowy drogi i rozmiary wywłaszczeń gruntów okolicznych mieszkańców, prowadzone pod kątem zaplanowanej inwestycji. W opinii skarżącej, organ I instancji powinien dokładnie zbadać czy istnieją rozwiązania techniczne pozwalające uwzględnić założenia dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym zminimalizować ingerencję w prawo własności właścicieli budynków zamieszkujących przy ul. K. Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta C. została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, która szczegółowo reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Projekt budowlany planowanych robót jest kompletny, zawiera wymagane opinie i decyzje oraz został opracowany przez osoby posiadające przewidziane prawem uprawnienia. Spełnia on wymagania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Nie ma zatem podstaw, w ocenie organu, aby uważać, że nie wzięto pod uwagę rozwiązań technicznych mniej uciążliwych dla mieszkańców. Jak podkreślił Wojewoda Lubelski, organ I instancji wypełnił obowiązek zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji w sposób ściśle określony przepisami art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. W zawiadomieniu wskazano nieruchomości objęte wnioskiem oraz zawarto informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.
Jeżeli chodzi o problem geometrii projektowanej drogi i postulat przesunięcia granic inwestycji, to nie mógł on mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W opinii Wojewody przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności ani słuszności rozwiązań projektowych. Organ ma za zadanie sprawdzenie czy wydanie decyzji będzie zgodne z obowiązującym prawem, a nie jest upoważniony do kreowania przebiegu drogi. Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem naruszenia prawa własności, gdyż ograniczenie tego prawa jest możliwe w drodze realizacji celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu publicznego, a skarżącej przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych.
Na powyższe rozstrzygnięcie K. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11d w zw. z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że istotą realizacji inwestycji na podstawie specustawy drogowej jest skrócenie i uproszczenie procedury zmierzającej do realizacji dróg publicznych. Wydanie decyzji uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Jednak aby decyzja mogła być realizowana musi zawierać wymagane w przepisie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej elementy. W opinii Sądu wymóg ten został w przedmiotowej sprawie spełniony. Sąd stwierdził, że zarzut pominięcia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy realizacji przedmiotowej inwestycji jest nietrafny. Przepis art. 11 i ust. 2 stanowi bowiem, że "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zdaniem Sądu, przepis ten wyraźnie wskazuje, że wolą ustawodawcy było ograniczenie rozwiązań planistycznych przyjętych przez prawodawcę gminnego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można zarzucać w tym wypadku naruszenia interesu społecznego, gdyż właśnie jemu służyło uchwalenie specustawy drogowej zapewniającej instrumenty do sprawnego realizowania inwestycji drogowych.
Co do zarzutów dotyczących niezbadania możliwości technicznych rozwiązania mniej uciążliwego dla mieszkańców Sąd podzielił stanowisko organu II instancji wskazując, że projekt został opracowany z zachowaniem wszelkich wymogów prawnych przez osoby posiadające przewidziane przepisami uprawnienia, a sąd nie ma możliwości podważania tych uprawnień na etapie oceny wydanej w sprawie decyzji.
Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organy administracji nie posiadają w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych zamierzonego przedsięwzięcia. Organy w takich sprawach mają obowiązek dokonania analizy wniosku i dołączonej do niego dokumentacji pod względem ich zgodności z wymaganiami ustawy o realizacji inwestycji drogowych oraz innymi przepisami prawa, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności Sąd I instancji podkreślił, że Konstytucja RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy (art. 64 ust. 3), a istotą decyzji orzekających o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej jest właśnie ograniczenie (bądź pozbawienie) praw rzeczowych do nieruchomości (w tym prawa własności) w związku z koniecznością realizacji określonego celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.
Od powyższego wyroku K. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia, to jest:
- a) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie ustalenia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku rozstrzygnięcia w części dyspozytywnej tej decyzji wymagań dotyczących powiązania podlegającej przebudowie ulicy K. jako drogi lokalnej z ulicą W. jako drogą wojewódzką;
- b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo braku rozstrzygnięcia dotyczącego wymagań powiązania ul. K. z ul. W., które to rozstrzygnięcie wynika z przepisów specustawy;
- 2) naruszenie prawa materialnego, to jest:
- a) art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy, poprzez przyjęcie, że samo oznaczenie w decyzji organu I instancji – utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją – kategorii dróg podlegających powiązaniu było wystarczające, mimo zaniechania oznaczenia wymagań dotyczących powiązania tych dróg;
- b) naruszenie art. 11i ust. 2 specustawy, poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu w związku z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej jest możliwe w przypadku zastrzeżeń właścicieli nieruchomości, na których zostały wzniesione budynki mieszkalne na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, bez analizy przewidzianej przez § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
W opinii skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie ustalenia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku rozstrzygnięcia w części dyspozytywnej tej decyzji wymagań dotyczących powiązania podlegającej przebudowie ulicy K. jako drogi lokalnej z ulicą W. jako drogą wojewódzką, oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo braku rozstrzygnięcia dotyczącego wymagań powiązania ul. K. z ul. W., które to rozstrzygnięcie wynika z przepisów specustawy.
Ocena ewentualnej zasadności tak sformułowanych zarzutów zależy od tego, czy uzasadnione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 11f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. – w czasie podejmowania decyzji przez organy administracyjne – Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; w czasie podejmowania zaskarżonego kasacyjnie wyroku – Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), zwanej dalej: "specustawą drogową", a także art. 11i ust. 2 tej ustawy w związku z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.
Przepis art. 11f ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii.
W myśl art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777).
W § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w ust. 1 określono najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy konkretnej klasy o przekroju jednojezdniowym i dwujezdniowym. W ust. 2 tego paragrafu dopuszczono przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, pod warunkiem spełnienia określonych wymagań i przeprowadzeniu stosownej analizy.
Stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Wedle ust. 3 tego artykułu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, po analizie akt administracyjnych sprawy stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnym przedmiotowa decyzja określa wymagania dotyczące powiązania ulicy K. z ulicą W., aczkolwiek są one zawarte w projekcie budowlanym. Jak w szczególności wskazano w opisie technicznym zawartym w tym projekcie (t. IX, k. 33), ul. K. włącza się z projektowanym skrzyżowaniem skanalizowanym do ul. W. Analizując powyższą kwestię Sąd I instancji słusznie ocenił, iż prawidłowo Wojewoda stwierdził, że rozwiązania przyjęte przez inwestora w projekcie budowlanym odpowiadają przepisom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, co wynika z projektu zagospodarowania terenu.
Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie jest zatem konieczne powtarzanie w decyzji rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
Zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej nie jest więc uzasadniony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11i ust. 2 tej ustawy w związku z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że skoro przepis art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyłącza stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to dla podjęcia przedmiotowej decyzji nie miały znaczenia regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis ograniczający własność nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przepisem ustawowym, a zatem nie można w tej sytuacji mówić o naruszeniu przepisów Konstytucji.
Drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest więc też uzasadniony.
Skoro zatem nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego, to nie są również uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Nie można bowiem mówić o braku rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymagań dotyczących powiązania podlegającej przebudowie ulicy K. z ulicą W. w sytuacji, gdy wymagania te zostały spełnione w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym i nie musiały być wyraźnie powtarzane w części dyspozytywnej tej decyzji.
Przedmiotowa decyzja nie pomija więc w istocie wspomnianego obligatoryjnego rozstrzygnięcia, co sprawia, że zarzut, iż z uwagi na pominięcie takiego rozstrzygnięcia rażąco narusza prawo, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W tej sytuacji nie można przypisać zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa są zatem w realiach niniejszej sprawy pozbawione uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.