Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 1996 r. zatwierdzającej projekt rozbudowy pawilonu handlowego i udzielającej pozwolenia na budowę J. P. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
- 1. W związku ze złożonym przez J. P. wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Prezydenta miasta Łodzi, w części dotyczącej terminu użytkowania obiektu Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie w tej sprawie, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż przedmiotowy pawilon już w decyzji z dnia [...] września 1989 r. pozwalającej na jego budowę określony został jako obiekt tymczasowy, którego okres użytkowania określony został na 10 lat. W tej sytuacji wydając zgodę na rozbudowę tymczasowego obiektu Prezydent Miasta Łodzi w decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. mógł określić okres użytkowania tego obiektu.
- 2. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie wniosła J. P. podnosząc, iż według niej przedmiotowy pawilon nie jest obiektem tymczasowym, wobec czego określanie okresu jego użytkowania jest sprzeczne z art. 36 pkt 2 Prawa budowlanego.
- 3. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że badana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 1996 r., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. a tym bardziej wadą rażącego naruszenia prawa.
4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek: błędnego ustalenia, że budynek – objęty decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwoleniu na rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego, wydaną przez Prezydenta Miasta Łodzi w dniu 30 kwietnia 1996 r. – jest tymczasowym obiektem budowlanym, pominięcia w ustaleniach i rozważaniach okoliczności podniesionych w odwołaniu, wyjaśniających sytuację faktyczną i prawną zaistniałą przed wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi oraz wyjaśniających charakter tego obiektu w tym czasie. Zachodziła więc zbędność określenia w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę czasu użytkowania obiektu. Tym samym doszło do naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 pkt 2 Prawa budowlanego a także art. 3 pkt... cytowanej ustawy na skutek błędnej wykładni tego ostatniego.
5. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy. Inwestor wypełnił wszystkie wymagania art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zapewnił zgodność projektu z wymaganiami art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy. Brak więc było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. oddalił skargę wniesioną przez J. P. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Dość powszechnie uważa się, że tymczasowy obiekt budowlany to taki, który nie jest trwale związany z gruntem. Jest to jednak przekonanie błędne bowiem fakt nietrwałego związania z gruntem jest wyróżnikiem tylko pewnej grupy tymczasowych obiektów budowlanych (obiekty niepołączone trwale z gruntem). Obiektami tymczasowymi są także te obiekty budowlane, które są przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej (następnie mogą być rozebrane lub przeniesione w inne miejsce). Przez pojęcie zaś obiektu budowlanego, stosownie do treści art. 3 pkt 1a Prawa budowlanego z 1994 r. należy natomiast rozumieć m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z powyższego wynika zatem, że tymczasowym obiektem budowlanym może być również budynek. Z samej zaś istoty obiektów tymczasowych wynika, że obiekty takie mogą być posadowione jedynie na określony czas.
Zasadnie zatem organ uznał, wobec spełnienia wymagań zawartych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, że przedmiotowy budynek jest budynkiem tymczasowym. Stosownie zaś do treści art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby mógł określić czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Przedmiotowy pawilon handlowy na rozbudowę którego zostało wydane pozwolenie, miał określony czas użytkowania, w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1989 r., nr [...] i wynosił on 10 lat. W decyzji tej budynek został również określony jako pawilon handlowy tymczasowy branży mięsnej i rolno-spożywczej. Określenie zatem lokalizacji czasowej dla budynku tymczasowego do dnia 30 listopada 1999 r. w badanej decyzji, było nie tylko zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego, lecz znajdowało ponadto pełne oparcie w stanie faktycznym sprawy, w szczególności w prawidłowo przez organ ocenionej dokumentacji związanej z czasowym prawem do zajmowania gruntu na którym wzniesiono budynek.
Trafnie zatem organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia 30 kwietnia 1996 r. Organy bowiem w sposób prawidłowy zastosowały obowiązujące przepisy prawa, mając w szczególności na względzie art. 36 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zarzuty podniesione w skardze na decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a także wnioski zmierzające do uzyskania możliwości przedłużenia terminów nie mogły się okazać skuteczne, szczególnie dlatego, że celem postępowania zainicjowanego przez skarżącą, jest tylko ustalenie czy decyzja nie jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 K.p.a. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości takich decyzji, wykorzystanie zaś podstawy prawnej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jaką jest rażące naruszenie prawa wymaga wykazania jednoznacznego naruszenia przepisu prawa, a nadto kwalifikowanej postaci takiego naruszenia, tj. rażącego naruszenia prawa. Przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy oczywiste, nie podlegające żadnej wątpliwości wadliwe zastosowanie normy prawnej, gdy skutki takiego zastosowania nie dają się pogodzić z porządkiem prawnym. Doszukując się zaś ewentualnych wad decyzji organ wad tych poszukiwać winien w treści i formie badanej decyzji, a nie w ewentualnych uchybieniach proceduralnych poprzedzających jej wydania.
7. Ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła J. P. wnosząc o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających jego wydanie decyzji" a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię sprowadzającej się do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem tymczasowym oraz naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy poprzez błędnego jego zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że zachodziła potrzeba określenia w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi okresu użytkowania przedmiotowego budynku.
Podniesiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skutek nierozważenia okoliczności podanych w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano też, że pozwolenie na budowę wydane w dniu 12 września 1989 r. zawierało stwierdzenie, że obiekt ten ma charakter tymczasowy, ale jedynie z uwagi na to, że zawarta ze spółdzielnią umowa dzierżawy gruntu obejmowała okres 10 lat.
Podkreślono też, że we wszystkich fazach postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnienia projektu, pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego pawilonu handlowego nie określono przedmiotowego obiektu jako tymczasowego. Wynikało to z charakteru zabudowy, jej skali, rozwiązań architektonicznych wspólnych dla całej inwestycji, m. in. budynku J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich ustaleniach pominął też istotne ustalenia zawarte w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "R. – P.", ustalające uwarunkowania zabudowy pawilonów handlowych o charakterze trwałym, w którym znalazł się także pawilon handlowy J. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna.
- 1. Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jest związany zawartymi w niej zarzutami (podstawami kasacyjnymi).
Przypomnieć również należy, na co zwrócił już uwagę Sąd I instancji, że sprawa toczyła się w trybie "nadzoru". W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie podlega badaniu merytoryczna zasadność wniosku o jego wydanie lecz wyłącznie to czy decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wystąpienie takich wad, uzasadniało wyeliminowanie decyzji z "obrotu prawnego" wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. I tylko w tym aspekcie decyzja wydana we wspomnianym wyżej trybie podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.).
2. Już samo sformułowanie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego oparte jest na nieporozumieniu. Okoliczność czy "przedmiotowy obiekt jest budynkiem tymczasowym" to element stanu faktycznego spraw a nie wykładnia przepisu. Błąd w tym zakresie (o ile wystąpił) mógł być wynikiem wadliwości postępowania administracyjnego, a zatem nie może być kwestionowany zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten nie tylko nie został powiązany z odpowiednią jednostką redakcyjną art. 156 K.p.a. ale też nie znalazł żadnego rozwinięcia (co do rozumienia przepisu) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie kwalifikuje się zatem do merytorycznej oceny.
3. Tak sformułowany, jak w pkt 2 zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mógłby być zamieszczony w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem prawa materialnego lecz kontroluje działalność organów administracji publicznej także w tym aspekcie. Zarzut taki mógłby być ewentualnie rozważany w ramach skargi na decyzje wydane w trybie instancyjnym ale nie w postępowaniu nadzwyczajnym.
Należy ponadto mieć na uwadze, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu administracyjnego a nie decyzja administracyjna, w związku z czym, należałoby wskazać przepisy, które naruszył Sąd a nie organ, który wydał decyzję. Brak powiązania wskazanego przepisu z jedną z przesłanek nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) czyni zarzut ten już tylko z tej przyczyny bezskutecznym.
4. Kolejnym nieporozumieniem jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który również nie znalazł rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Kontrolując decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Sąd nie bada prawidłowości postępowania poprzedzającego jej wydanie. Podstawę stwierdzenia nieważności mogą stanowić jak to już wyjaśniono, kwalifikowane wady, którymi dotknięta jest sama decyzja. Natomiast wady postępowania mogą uzasadniać wniosek o jego wznowienie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 K.p.a.
Stąd też treść pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "R. – P.", o którym mowa w pkt 3 skargi kasacyjnej nie miało żadnego znaczenia dla oceny decyzji w aspekcie art. 156 § 1 K.p.a.
- 5. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego.
Zarzut naruszenia tego przepisu w zasadzie pozbawiony jest uzasadnienia. Nie może być uznane za takowe stwierdzenie "pominięcia dowodu" przy "dokonywaniu ustaleń". Sąd I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy nawet w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie może tego czynić w postępowaniu nadzwyczajnym. Tak sformułowane zarzuty wskazują na nieznajomość zasad sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.